Понятие и признаки государственного управления. Функции государственного управления. Принципы государственного управления.

Государственное управление — это сознательное и целе­направленное воздействие, осуществляемое специальными упол­номоченными органами государственной власти (в основном исполнительными) в определенной сфере (по предметам веде­ния) и в объеме полномочий на основании и в порядке опреде­ленном законодательством с использованием системы мер убеж­дения и административного принуждения для обеспечения де­мографически обоснованных условий жизни личности, семьи и общества в целом.

Общественное управление делами государства осуществ­ляется, в основном, неформальными методами (через элект­ронные средства массовой информации, печать, методы воспи­тания и убеждения и осуществляется в основном политически­ми партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, а также гражданами РФ, которые имеют право участвовать в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции РФ).

Граждане РФ имеют право участвовать в управлении дела­ми государства как непосредственно, так и через своих пред­ставителей. Это проявляется в следующем.

Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ име­ют равный доступ к государственной службе. Граждане имеют право участвовать в отправлении правосудия. Это участие вы­ражается в форме народных заседателей, присяжных заседа­телей и арбитражных заседателей.

Существует ограничение в реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Законом закреплен исчерпывающий перечень подобных ограничений прав граж­дан.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Эти два, выше названных вида социального (государствен­ного и общественного) управления, не противопоставляются, а Дополняют друг друга, образуя целостную систему социально­го управления, осуществляемую посредством формальных (пра­вовых и организационно-правовых) методов функционирова­ния социальной системы управления, а также посредством неформальных методов воздействия на волю, сознание и пове­дение участников управленческих отношений.

Рассмотрим основные признаки (черты) социального (госу­дарственного и общественного) управления.

Первый признак социального управления — это сознатель­ный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, ее зависимости от влияния различных факторов и условий внешней среды. В государственном управлении, осу­ществляемом органами исполнительной власти, эта воля дол­жна быть отражена в большей мере в законах и подзаконных актах управления.

Вторым признаком социального управления является це­ленаправленность воздействия, так как цель, определяемая на этапе выявления и осмысления актуальной проблемы государственного управления, имеет не только объективный характер развития общества, но имеет и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов, социальных групп, или же большинства граждан страны. Например, в за­конах всегда формулируется цель, а акты управления должны быть не только подзаконными, но и работать на цель, зало­женную в законе, то есть приниматься на основании закона и во исполнение целей закона.

В актах управления требование подзаконности сочетается с требованием целесообразности управленческих отношений, так как они ориентированы на экономических результат. На­пример, в федеральных законах должна быть выражена воля большинства народа как «носителя суверенитета и единствен­ного источника власти в Российской Федерации...» (п. 1, ст. 3 Конституции РФ).

Демократическое содержание (меры или степени народо­властия как цели) сформулировано также и в п. 1, ст. 1 «...Рос­сия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

Понимая термин «демократия» как власть народа, мы дол­жны осознавать, что речь идет о цели (желаемом результате) большинства народа, сформулированной законодателем в цели и закрепленной в конституционной норме или федеральном законе. То есть, мы должны научиться определять, в какой мере (степени) народовластие отражено в форме народной воли в принятом законе, так как в преамбуле каждого закона сфор­мулированы цель и предмет регулирования норм закона. Далее необходимо анализировать правоприменительную практи­ку законов и корректировать их в сторону увеличения веса или роли отражения социально-политического согласия в об­ществе и более эффективного становления и развития демок­ратического федерального правового государства.

Третий признак социального управления — это наличие в системе управления трех элементов управления: 1) субъект управления - начальник; 2) объекты управления - подчинен­ные; 3) прямые связи (приказы, команды, указания и др.); обратные связи (информация, получаемая субъектом управле­ния (руководителем) о результатах работы подчиненных, вклю­чая различные формы контроля).

Компетенция и полномочия органа государственного управ­ления (правовой статус) находят свое отражение и закрепле­ние в Положениях о конкретном органе управления, напри­мер, Положение о МВД РФ, утвержденное указом Президента РФ от 13.01.2001 г. № 31. В Положении о федеральном органе исполнительной власти (МВД РФ) определен предмет ведения и сфера осуществления им государственного управления в объе­ме компетенции (полномочия, права, обязанности, ответствен­ность, задачи, формы и методы их решения). Конкретизация предметов ведения и компетенции нижестоящих звеньев или уровней управления федеральной системы органов исполни­тельной власти может регламентироваться ведомственной ин­струкцией, определяющей предмет ведения и полномочия кон­кретного уровня структуры органа государственного управле­ния (линейного или функционального).

Совершенствование деятельности органов управления име­ет большое значение в настоящее время, когда радикально изменились социально-экономические условия, произошло рез­кое социально-экономическое расслоение нашего общества, повысилась социально-политическая конфронтация, обостри­лись межнациональные конфликты. Все это негативно влияет на правосознание граждан, прежде всего, на подрастающее поколение, а также влияет на рост преступности и криминаль­ного насилия в нашей жизни, что, в свою очередь, затрудняет, а иногда делает невозможным разрешение основных социаль­но-экономических проблем, а это в свою очередь оказывает влияние на рост тенденции убыли населения

Четвертым признаком социального управления является правовая регламентация целей, задач и функций в процессе организации управления. Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов и объектов управления, способствует повышению ответственности каждого звена системы управления в обще­стве, исключают дублирование и подмену одних органов уп­равления другими, фиксируя разделение функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного орга­на управления. Административно-правовые нормативные акты закрепляют деятельность органов исполнительной власти, го­сударственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность. Осуществляя социальное управление, государство и общество, используя социальные нормы, одновременно выражает свою волю и волю народа (кон­кретно избирателей) в форме юридических норм, применение которых создает правовые отношения, стабилизирующие свя­зи и взаимозависимости между различными подсистемами го­сударства и общества. Механизм правового регулирования со­стоит в том, что правовые нормы, устанавливаемые государ­ством, определяют поведение (действие, опосредованное через сознание и волю) участников общественных (управленческих) отношений, предоставляя им соответствующие субъективные права и возлагая на них определенные обязанности. Права субъекта управления всегда корреспондируются с обязаннос­тями объекта управления и наоборот.

Вопросы внутренней и внешней организации управления в обществе находят свое социально-правовое разрешение в опре­делении правового статуса, предмета ведения и компетенции конкретного органа управления.

Особо значение в осуществлении социального (государствен­ного) управления имеет процесс выявления и осмысления ак­туальной проблемы устойчивого и динамического развитии государства и общества в целом.

Проблема - это различие (мера, степень) между действи­тельным состоянием осуществления функций (видов деятель­ности) государства (органа исполнительной власти) и желае­мым состоянием или нормативно требуемым. Проблема может измеряться количественными и качественными отношениями в виде желаемого результата, что ее объединяет с целью и за­дачами. Однако по иерархии (соподчиненности) результатов проблема стоит первой, второй является цель, так как форму­лируется при выявлении и осмыслении проблемы, третьей по иерархии результата являются задачи, так как орган государ­ственного управления, решая поставленные задачи, достигает цели или приближается к ней, а достигая цель, разрешает ос­троту актуальности проблемы в сфере своей деятельности. Очень важно уметь выявить и осмыслить наиболее актуаль­ную проблему, так как ни один орган управления не в состоя­нии разрешить сразу все возникающие в процессе его функци­онирования проблемы, ввиду ограниченности времени, финан­совых, материально-технических, кадровых ресурсов, а также влияния внешней среды.

Актуальность проблемы — это практическая возможность или допустимая степень вероятности разрешения наиболее приоритетной (значимой) проблемы при наличии имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, экономических, материаль­но-технических, временных, информационных и др.).

Актуальность проблемы (ее выявление и осмысление) обу­славливает сформулированную цель и характер постановки за­дач для ее достижения, а также наделение исполнителей соот­ветствующими полномочиями- (функциями государственного властного характера) для решения поставленных задач и дос­тижения или приближения к сформулированной цели (желае­мому или требуемому результату).

Не менее важным после выявления и осмысления актуаль­ной проблемы управления, является процесс формулирования цели. В общей теории социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс управления на­чинается с формулирования целей, то есть определения того результата, такого состояния объекта управления, к достиже­нию которого субъект управления стремится.

Как было отмечено ранее, цели управления в обществе в своей основе объективны, обусловлены требованиями законов экономического и социального развития, а также особенностя­ми влияния внешней среды. Но в то же время цели всегда осознаны, они формулируются людьми. Следовательно, субъек­тивный фактор в процессе формулирования цели имеет боль­шое значение.

Именно люди, составляющие органы управления, олицет­воряющие волю субъекта управления, формулируют цели, оп­ределяют содержание основных видов управленческой деятель­ности (функции), осуществляют выбор методов управления, организационных структур, подбор кадров и т. п.

Гибкость и оперативность управления заключается в уме­нии правильно определить не только долгосрочные, но и ближайшие цели, определить очередность задач для достижения сформулированных целей.

Из множества выдвигаемых целей надо уметь выбрать бли­жайшие, определить очередность их реализации с помощью решения поставленных задач в конкретных условиях внеш­ней среды.

Этим обусловлена классификация целей:

• по содержанию (например, экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические);

• по уровням управления (от общегосударственного, от­раслевого, межотраслевого, территориального и до ло­кального).

Все цели находятся в соподчинении друг с другом (иерар­хия целей); общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей), одни цели более важны, первостепенны или приоритетны по сравнению с дру­гими (ранжирование целей). Иногда иерархию целей называ­ют «деревом целей». Однако приоритет целей «подвижен», так как зависит от многих факторов действия внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении имеют чаще дело с приоритетом цели в реальном режиме времени, то есть сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна действиям факторов и условиям внешней среды.

Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто теоретическое значение в плане анализа системы уп­равления, но и практическое значение в том, что связан с на­личием или дефицитом ресурсов.

Упорядочение целей — это средство выбора наиболее рацио­нальной, реально достижимой цели в каждый определенный момент. Этим методом должны пользоваться как «ориенти­ром» при установлении очередности достижения целей, кор­ректировки нормативов, распределения ресурсов и т. п.

Именно в этом заключается суть целевого подхода в управ­лении социальными системами: обеспечение органического единства сформулированных целей и проведения организатор­ской работы по их достижению на всех уровнях и во всех зве­ньях системы управления.

Решая, поставленные задачи, мы не всегда достигаем ре­зультата сформулированной цели и, как следствие этого, не разрешаем актуальную проблему полностью. Однако позитив­ность этого непрерывного, циклического процесса решения задач заключается в том, что мы, достигая определенных ре­зультатов, приближаемся к сформулированной цели, при этом частично разрешаем проблему. Решение поставленных задач зависит также и от объема полномочий органа управления, должностного лица, его правовых и иных специальных зна­ний, квалификации и опыта в плане организации и осуществ­ления функций государственного управления.

Большое значение в процессе осуществления управления имеют функции.

Функция - это деятельность, работа; функции - это виды деятельности, работ, с помощью которых решаются задачи.

Существует различная классификация функций, которые осуществляют органы управления. Наиболее предпочтитель­ная, на наш взгляд, такая классификация:

1) основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган государствен­ного управления;

2) обеспечивающими называют обычно те функции, кото­рые необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, обычно они являются структурными подразделениями органа управления, образованного для реализации пред­метных функций.

К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финан­совые, материально-технические, социальные и другие, созда­ющие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

По содержанию управление сводится к совокупности цик­лически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления, так называемый управленческий цикл. Он мо­жет детализироваться с разной степенью в зависимости от за­дач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те управленческие отношения, которые регулируются нор­мами административного права.

Итак, управленческий цикл представляет собой повторяю­щуюся совокупность последовательно осуществляемых управ­ленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных).

О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.

Цикл управления можно представить в следующем виде:

1) выявление и осмысление актуальной проблемы управле­ния;

2) формулирование целей и постановка задач;

3) подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;

4) организация исполнения управленческих решений;

5) коррегирование управленческого решения и регулиро­вание системы управления.[3]

Исходя из названного перечня стадий управленческого цик­ла, мы можем выявить место и роль регулирования системы управления как завершающей функции поддержания функ­ционирования системы управления в заданном режиме. Под­мена понятия управления, всех его стадий управленческого цикла только частью, а именно регулированием, то есть под­держанием нормального функционирования системы управле­ния, пока преждевременна по отношению к состоянию эконо­мики в современной России, так следует вначале организовать управление системой, а потом уже ее регулировать, в том чис­ле и правовыми методами, а пока на должном уровне не разра­ботана даже правовая база разработки и регулирования еди­ной системы исполнительной власти РФ.

Государственное управление - это, прежде всего, сознатель­ное (волевое) и целенаправленное воздействие субъекта управ­ления на объекты управления (личность, коллективы и т.п.) для приведения объектов управления в состояние устойчивого и динамического развития. Основная же цель административ­но-правового регулирования - создание стабильности управ­ленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе в целях повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов ад­министративного права. Так как субъект административного права не всегда может выступать в роли субъекта администра­тивно-правовых отношений, правовое регулирование будет да­вать реальный положительный результат только тогда, когда в России будет создана и законодательно закреплена и органи­зована единая система органов исполнительной власти, раз­граничены полномочия ее с Президентом РФ, а организацион­ная структура федеральных органов исполнительной власти не будет меняться ежегодно, так как ча­стое изменение не способствует стабилизации и эффективнос­ти осуществления управленческих отношений.

В процессе управления большое значение имеют принципы организации деятельности.

Под принципом обычно понимается основополагающая идея, положение или подход, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе, используемые человеком на основе научных знаний и профессионального опыта с целью оптимизации своей дея­тельности. Принципы отражают наиболее существенные объек­тивные закономерности в организации социального управле­ния. Особое значение имеет понятие принципа организации и деятельности в социальном (государственном) управлении.

Принципы, в основном, имеют объективный характер, но с учетом использования научных познаний и опыта работы люди вносят в их формирование и правовое закрепление субъектив­ное начало. Зависимость принципов от объективной практики управления относительна, т.к. будучи сформулированы, они становятся исходным моментом воздействия на реальную дей­ствительность. Принципы и закономерности различны, т.к. одна закономерность может составлять основу или участвовать в формировании ряда принципов.

Классификация принципов в литературе различна, остано­вимся на следующей классификации принципов: правовые и организационные.

К правовым следует отнести такие принципы: народовластие, социальная справедливость, демократизм, вер­ховенство закона, разграничения предметов ведения, функ­циональная самостоятельность ветвей власти, законность, при­оритет прав человека и гражданина, легитимность, гласность, централизация и децентрализация, федерализм и объектив­ный учет национальных интересов больших и малых наро­дов.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конститу­ции РФ, означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и органы местного само­управления. Контроль за деятельностью органов исполнитель­ной власти должен осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом. При этом используются различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц. Сле­дует оценивать, в какой мере реализуется воля народа в при­нимаемых законах. Если они реально выражают волю большинства народа, то федеральные законы являются правовой формой народовластия.

Принцип социальной справедливости (ст. 2, 7 Конститу­ции РФ) закреплен в социальной политике государства, кото­рая направлена на создание условий, обеспечивающих достой­ную жизнь и свободное развитие человека. Однако эта наибо­лее актуальная функция государства пока остается наиболее трудноразрешимой в обозримом будущем. В деятельности ор­ганов исполнительной власти конституционное право граждан на социально-экономическую защиту, защиту от посягательств на их жизнь, здоровье, собственность, права, свободы и закон­ные интересы корреспондируется с обязанностью уполномо­ченных на то органов, должностных лиц рассмотреть обраще­ние и принять по нему необходимое решение.

Принцип демократизма отражен в ст. 1, 3, 12, 31, 32 и др. Конституции РФ. Реализация этого принципа демократизма осуществляется в двух основных формах: непосредственная — в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференци­ях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обраще­ния граждан по совершенствованию законодательства) и др.; представительная — через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции РФ) означает иерархическую правовую систему в соответ­ствии с юридической значимостью нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает основной закон государства — Конституция РФ. Все нормативно-правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение основного закона.

Принцип разграничения предметов ведения, функцио­нальной самостоятельности ветвей государственной власти, ее баланса закреплен в ст. 10 и 11 Конституции РФ.

Принцип разграничения предметов ведения и полномо­чий (ст. 71, 72, 73 Конституции РФ) проявляется также и в том, что акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ не должны быть противоречивы. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти создают свои территориальные структуры и назначают соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации передают им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъек­тов Федерации также передают им часть своих полномочий.

Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ), в отличие от верховенства закона означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуп­равления, должностные лица, граждане и их объединения рав­ны перед законом и обязаны его соблюдать.

Принцип приоритета прав человека и гражданина (ст. 2,18 Конституции РФ) в законодательстве и, особенно, в адми­нистративной практике наиболее актуален. Для правового го­сударства должно быть характерно то, что права личности яв­ляются высшей ценностью, а все государственные органы и, в первую очередь, органы исполнительной власти, несут ответ­ственность за несоблюдение этих прав. Права человека и граж­данина должны быть реально и надежно защищены от любого злоупотребления органов государства и должностных лиц.

Принцип легитимности тесно связан с принципом демок­ратизма, то есть оказания доверия и поддержки народом орга­нов государственной власти и органов местного самоуправле­ния в соответствии со ст. 32, 33, 130, 131 Конституции РФ. Без осуществления этого принципа любые органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления будут функци­онировать неэффективно, решая преимущественно задачи уз­кого круга лиц.

Принцип гласности (ст. 24 Конституции РФ) предполагает не только открытость информации и, прежде всего, законода­тельства, но и доступность, и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц по вопросам, затрагивающим интересы граждан. Любые нормативные правовые акты, за­трагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, не могут применяться, если они не опубликованы офи­циально для всеобщего обозрения.

Принцип федеративного устройства Российской Федера­ции (ст. 1, 5 Конституции РФ) предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.