Власть и реформы. Спб., 1996. С. 163-190.

 

Глава 3 РЕФОРМЫ ЕКАТЕРИНЫ II

Реформаторство Екатерины II и идеи Просвещения. — Совет и. Сенат при. Екатерине II. — Областная реформа. — Дворянская политика екатерининского царствования. — Экономическая политика второй половины XVIII в. — Церковь и государство при Екатерине II. — Крепостное право и крестьянский вопрос. — Проект свода законов Екатерины П.

Екатерининское царствование (1762—1796 гг.) стало временем непрерывных преобразований. Они были вызваны не только теми причинами, которые принято называть объективными (рост значения государства в жизни общества, реформирование несовершенных государственных и общественных структур, а впоследствии — и влияние на политику восстания Е. Пугачева, событий Французской революции), но и субъективными. Речь идет и о вполне естественном желании новой императрицы укрепить свою личную власть, и о присущей Екатерине II потребности, ее глубоком желании воплотить в жизнь новые, передовые и популярные в европейской «интеллектуальной державе» — сообществе ученых, писателей и политиков — взгляды на отношения власти и общества. Они строились на основах идеологии Просвещения. Использование понятий и принципов Просвещения было не только демагогической уловкой «Тартюфа в юбке» (чего тоже отрицать полностью нельзя), но и важной частью мировоззрения, идеологии Екатерины II.

Личность русской императрицы, несомненно, достойна восхищения — столь глубоки ее познания, смелы реформаторские замыслы, основательно их исполнение. Объяснять реформаторство Екатерины! I только тактическими расчетами умной императрицы было бы слишком примитивно. В основе всей деятельности Екатерины II лежала не просто определенная философия власти, а некая вера, высокое стремление к достижению общих, абстрактных идей создания совершенного строя, общества в России. В этом смысле она была таким же, как Петр I, «государственным мечтателем». Естественно, Екатерину II, как и Петра I, упрекали еще при жизни в очевидном противоречии между высокими словами и довольно прозаичными и даже малодостойными поступками и скверными пристрастиями.

Естественно, что уроки царствования Петра III Екатерина II учла вполне. Как женщина умная, она принимала во внимание общественное мнение, умело формировала его, направляла в нужное для себя русло. Между тем, придя на престол в результате заговора, свергнув законного императора, Екатерина II оказалась в сложном положении. Проблема укрепления власти, завоевание

 

авторитета как правителя в первые годы было для нее задачей первостепенной. Довольно скоро Екатерина II уяснила, что необходимы преобразования высшего звена управления.

С одной стороны, мало сведущая в государственных делах императрица нуждалась в квалифицированной помощи опытных советников, а с другой — ее не удовлетворяла главенствующая роль Сената в системе управления времен Елизаветы и Петра III. Екатерину беспокоили потенциальные возможности Сената как некоего правового, имеющего возможность оппонировать самодержавию центра власти, корпорации.1 Идея будущей реформы Сената видна уже в манифесте 6 июля 1762 г., где сказано о необходимости того, чтобы «каждое государственное место имело свои пределы и законы и соблюдение доброго во всем порядка».2 Нужный императрице результат — усиление императорской власти при ослаблении Сената — достигался, по ее мнению, во-первых, созданием специального совета доверенных сановников-порученцев по типу уже существовавших при ее предшественниках «советов при особе государя» и, во-вторых, — реформой собственно Сената.

Замысел образования Совета прошел определенную эволюцию. Вначале Екатерина II явно разделяла мысль о создании Совета как четко поставленного на основе законов и бюрократических принципов учреждения.3 Составить проект создания Совета императрица поручила графу Н. И. Панину, занявшему в начале ее царствования видное место в системе управления империи.

Проект Панина получился совершенно не таким, как хотела Екатерина П. В нем отразилось «аристократическое прочтение» русскими консерваторами просветительских идей о государстве. Панин, разделяя идеи И. И. Шувалова о необходимости введения в России неких фундаментальных, «непременных» законов, не выступал открытым противником самодержавия. Он лишь искал правовые гарантии от неизбежного в системе самодержавия произвола, господства — в ущерб государству и подданным — «случайных и припадочных лиц», когда «в производстве дел действовала более сила персон, нежели власть мест государственных». Это была действительно серьезная политическая проблема — вереница всевластных фаворитов прошла у современников перед глазами, да и у новой государыни сразу же появился «припадочный» Григорий Орлов с братьями. Но предложение Панина создать Императорский совет — «государственное верховное место законодавца» — не понравилось императрице не только потому, что удар Панина метил в ее фаворита.

В проекте Панина было предложено для улучшения системы управления «разумно» разделить власть государыни «между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон», что позволило бы «оградить самодержавную власть от скрытых иногда

1 Иконников В. С. Правительствующий Сенат при Екатерине Великой // РА.

1888. Т. 1. С. 27.

2 Семнадцатый век. М., 1870. Т. 4. С. 222.

3 Омельченко О. А. «Законная монархия» Екатерины Второй: Просвещенный

абсолютизм в России. М., 1993. С. 240.

 

похитителей оныя».4 Здесь-то Екатерина II, по-видимому, и усмотрела угрозу самодержавной власти. Кажется, ее опасения имели под собой основания. Императорский совет в редакции Панина стал бы играть большую роль в законодательстве — одно из положений учреждения Совета позволяет понимать право императрицы подписывать указы только после одобрения их Советом.5

В итоге 15 декабря 1763 г. появился манифест, в котором о Совете не было сказано ни слова. Сенат был поделен на 6 департаментов, в системе управления резко усилена роль доверенного лица — генерал-прокурора Сената, который видел полномочия Сената, как и хотела видеть их Екатерина II: «Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных».6 Как отмечал А.А.Ки-зеветтер, «отпрянув от всего, что могло бы хотя отдаленно напоминать о подготовке какой-то политической реформы», Екатерина на этом этапе ограничилась административными преобразованиями.7

В той же статье А. А. Кизеветтер показал, что в первое пятилетие царствования Екатерины II (до 1767 г., когда собралась Комиссия по составлению Уложения) ее политика была прямым продолжением политической линии ее предшественников на троне, идет ли речь о социальном, церковном или государственном аспекте политики.8 Это действительно так — в продолжение своего царствования Екатерина II во многих направлениях развивала традиции и сохраняла стереотипы самодержавия своих предшественников. Вместе с тем именно в эти же годы закладываются те принципы политики, которые были направлены на реформирование власти и общества, что, собственно, и сделало Екатерину II одним из выдающихся реформаторов России.

Первое и самое главное направление реформаторской мысли императрицы состояло в обосновании концепции незыблемого, нереформируемого по своей сути самодержавия новыми идеологическими и правовыми доводами, помимо тех, которые уже давно использовались русским правом и публицистикой XVIII в. (теологическое обоснование, естественное право, концепция харизматического лидера — «отца» или «матери» Отечества, формулирование «обязанностей» монарха и т.д.). Так, при Екатерине II становится популярным высказанный еще В. Н. Татищевым «географический аргумент», обосновывающий самодержавие как единственно приемлемую форму правления для страны таких масштабов, как Россия.9

4 Бумаги, касающиеся предположения об учреждении Императорского совета и о разделении Сената на департаменты // Сб. РИО. СПб., 1871. Т. 7. С. 208.

* Чечулин Н. Проект Императорского совета в первый год царствования Екатерины II // ЖМНП. 1894. Март. С. 72.

6 ПСЗ I. Т. 16. № 11989; История Правительствующего Сената. СПб., 1912.

Т. 2. С. 387; Сб. РИО. 1871. Т. 7. С. 347.

7 Кизеветтер А. А. Первое пятилетие правления Екатерины II // Сб. статей,

посвященных П. Н. Милюкову. Прага, 1929. С. 314.

8 Там же. С. 322—323.

9 Секретнейшее наставление кн. А. А. Вяземскому // Сб. РИО. Т. 7. С. 347.

 

Но все же главным можно считать вполне успешную попытку приспособления к условиям России идей просветителей — госу-дарствоведов, активно работавших над общими правовыми проблемами, нормами легитимности власти, комплексом прав граждан. Центральным документом, в котором новая политическая доктрина Екатерины II была выражена наиболее ясно и последовательно, стал «Наказ Комиссии о сочинении проекта нового Уложения» — один из самых изучаемых в исторической науке источников.10 Наказ был написан самой императрицей в 1764— 1766 гг. и представлял собой талантливую компиляцию трудов Ш. Л. Монтескье, Ч. Беккариа, Э. Люзака и других правоведов и философов. Благодаря Наказу Екатерины, открывшему новую страницу в истории русского права, и многочисленным законам, вытекавшим из принципов Наказа, в России осуществилась правовая регламентация самодержавия, которая в следующем, XIX в. отлилась в формулу 47-й статьи «Основных законов Российской империи». Согласно этой статье, Россия управлялась «на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих».

Именно разработка целостного комплекса позитивно выраженных, положительных правовых норм, обосновавших и развивших первейший «фундаментальный» закон о том, что монарх является «источником всякой государственной власти» (ст. 19 Наказа), и стала главной задачей Екатерины II. «Просветительская» концепция самодержавия включала признание основой жизни общества законность, законы, установленные просвещенным монархом. Идея просвещения людей вообще, идея прогресса как движения от дикости к цивилизации, от темноты к свету, от суеверия к знанию на «государственном уровне», трансформировалась в идею воспитания «новой породы людей», просвещения общества, подданных просвещенного монарха. Монтескье утверждал: если монарх намерен просвещать подданных, то это невозможно осуществить без «прочных, установленных законов».

Согласно идеям Екатерины II, закон пишется не для монарха. Единственным ограничением его власти могут служить его же высокие моральные качества, образованность. Просвещенный монарх, обладая высокой культурой, думая о подданных, не может поступать как неотесанный тиран или капризный деспот. Юридически это выражается, согласно ст. 512 Наказа, словами о том, что власть просвещенного государя ограничивается «пределами, себе сю ж самой положенными».11

Вся система государственных учреждений, по мысли Екатерины II, — суть лишь механизмы реализации верховной воли просвещенного самодержца в жизнь. В этой системе нет и следа учреждений, которые бы могли в чем-то оппонировать верховной •ласти. Такая важная, ключевая функция государства, как защи-

10 Наиболее полный список литературы см. в кн.: Омельченко О. А. «Закон-

шя монархия»... С. 406—407.

11 Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта Нового уложения / Под ред.

Н. Д. Чечулина. СПб., 1907. С. 139.

 

та законов, соблюдение законности, ограничивается тем, чтобы наблюдать соответствие текущего законодательства воле государя и тем принципиальным законам, которые положены в основание монархии (Наказ, ст. 28).

Принцип самодержавия, т. е. неограниченной власти, был первым и основным принципом государственного строительства Екатерины II, незыблемо лежал в основе реформируемого ею политического режима. Но императрица не сводила все политические реформы только к этому принципу. Она стремилась сочетать идею самодержавия с идеей сословности как непременным элементом просвещенной монархии. Здесь она не была оригинальна.

Ф. В. Тарановский, сравнивая Наказ с его источниками, не без оснований писал, что «четыре сословные группы (т. е. дворянство, аристократия, купечество и крестьяне. — Авт.) составляют с их историческими прерогативами те сдержки, помощью которых монарх удерживается в пределах законности и монархия оберегается от превращения в деспотию. Эти сословные группы являются несомненно теми посредствующими властями, наличность которых образует природу правления монархического... „Самодержавное правление" Наказа есть монархия, но не сословная, а бюрократическая, ибо прерогативы сословий в „хранении законов", законности выполняют бюрократические учреждения».12

К моменту воцарения Екатерины II в России шел процесс образования сословий. Были социальные группы, возникшие после распада служилых корпораций и в результате петровских социальных реформ. Они, оставаясь аморфными и слабо структурированными, не имели законодательно оформленных сословных прав и привилегий, сословной организации и системы самоуправления, а также сословного суда, т. е., в сущности, не являлись корпорациями публичного права. Создать сословный строй в России, связать его с институтом самодержавия — вот какую задачу поставила перед собой Екатерина II в начале своего царствования. Но реализовать эти идеи предполагалось с помощью единственного рычага — государства.

Особенностью политической и социальной жизни России с давних времен была та колоссальная роль, которую играли в стране бюрократические учреждения при столь слабой развитости начал гражданского общества и сословного сознания. Для осуществления важных идей Просвещения в 1760-е годы в России, по сути, не было никаких рычагов, кроме доброй воли монарха, нескольких просвещенных деятелей и государственного аппарата. Ставка на его огромную силу и возможности была сделана в полной мере уже при Петре Великом, да и в послепетровское время.

Екатерина II, подобно Петру Великому, видела в государстве единственный рычаг для преобразований, причем, как и Петр I (но уже на новом витке развития), реформировала и государство, и — с его помощью — общество. Конечно, задача создания «про-

12 Тарановский Ф. В. Политическая доктрина в Наказе императрицы Екатерины II // Сб.статей по истории права, посвященных М. Ф. Владимирскому-Бу-данову. Киев, 1904. С. 66, 70.

 

свещенной монархии» была государственной мечтой Екатерины II, как ранее, у Петра I, было создание «регулярного государства». Нельзя забывать, что изначально та «законная» монархия, которую описывал Монтескье, была тоже лишь мечтой, существовала только на бумаге. Большая часть Европы оставалась заповедником абсолютизма, который даже при наличии развитого сословного строя подчас весьма напоминал ту тиранию, которую Монтескье ставил чуть выше демократии. То, что намеревалась делать Екатерина II, было реализацией просветительских идей, увязанных с русскими реалиями, и в первую очередь — самодержавием. Как и регулярное государство Петра I, сословный строй в завершенном виде создан так и не был, но одна цель достигалась каждый раз — система самодержавия укреплялась, этому старинному политическому институту власти в России придавалось новое оформление и дополнительная сила.

Необходимыми изменениями идеологии верховной власти — самодержавия — в новых политических условиях и созданием сословного строя не ограничивались реформы Екатерины II. Особенность и сила ее деятельности состояли в том, что идеи Просвещения, мысль о непременной законности, закладывались в основание всех государственных и социальных преобразований. (К слову сказать, императрицей не забывались и петровские «регулярные» начала — они были по-прежнему достаточно актуальны). Современная историография царствования Екатерины II признает, что оно должно рассматриваться как единый процесс реформирования, основанный на определенной политической программе, которая была направлена «на достижение двух основных взаимообусловленных целей: укрепление российской государственности путем дальнейшего совершенствования, централизации и унификации управления, усиления полицейского, „регулярного" начала... и создание „правового государства" с сословной структурой общества и с оговоренными в законе правами и обязанностями верховной власти и подданных в отношении друг друга», исходя из правового статуса каждого сословия.13 Смыслом общей правовой реформы времен Екатерины II, как отмечал О. А. Омельченко, «становилось уже не частичное решение разрозненных внутрипо-лггических проблем, но единое общегосударственное урегулирование всего правопорядка при отделении „вечных и непременных" Чивоположений», которые выражают устойчивость этого правопорядка и гарантируют «его незыблемость при допускаемом политическом обновлении».14

Наказ был предназначен для созванной со всей страны Комис-

[ для сочинения Уложения. Именно Комиссия должна была ре-| авизовать идеи Наказа. Сама мысль о Комиссии не была особенно

эй. Такие комиссии почти непрерывно существовали в течение

3 Каменский А. Б. Реформы в России XVIII века в исторической ретроспек-

г // Сословия и государственная власть в России. XV—середина XIX вв.: Меж-

•родная конференция «Чтения памяти академика Л. В. Черепнина». Тез. до

тов. М., 1994. Ч. 1. С. 149.

4 Омельченко О. А. «Законная монархия»... С. 75.

 

 

 

XVIII в., они рассматривали законодательные проекты, привлекали с мест представителей, обсуждали их мнения. Но разные причины мешали этим комиссиям сделать заново так и оставшуюся непревзойденной работу комиссии по составлению Соборного Уложения 1649 г. — кодекса, который использовался в судебной практике даже во времена Екатерины II. В 1767 г. в очередной раз и уже в новой обстановке было решено приступить к созданию нового общего кодекса законов. Как и раньше, эта работа оказалась невыполненной. Возможно, причина неудачи крылась в организации работы Комиссии, точнее — в отсутствии рабочей атмосферы при грандиозном собрании представителей разных социальных, региональных и национальных групп, раздираемых противоречиями. Сыграл свою отрицательную роль и недостаточно высокий уровень этих законодателей как знатоков права, а также нежелание самой императрицы получить обсужденный и в некотором смысле одобренный «всей землей» свод законов или даже отдельных постановлений.

Возможно, что для достаточно развитого права XVIII в. сама задача создать единый универсальный кодекс оказалась уже невыполнимой, нужна была иная, связанная единой идеей, целостная система правовых кодексов. По этому пути и пошла Екатерина. Подготовка к работе Уложенной комиссии и сама работа ее, ничем не закончившаяся, оказала Екатерине II большую услугу, дала пищу для законодательной работы самой императрице, которая с тех пор профессионально занялась законодательством. Оценивая то, что было сделало ею за многие годы, можно без особого преувеличения утверждать, что Екатерина, десятилетиями работая над законодательством, в некотором смысле заменила собой целую Уложенную комиссию.

* * *

Проект Н. И. Панина не привел к отмене намерения Екатерины II образовать Совет, а лишь скорректировал план создания будущего совещательного органа. Его создание объяснимо предшествующими событиями, а именно — существованием Конференции при высочайшем дворе. Екатерина II пошла по вполне традиционному пути и в конце 1768 г. создала такой «Совет при высочайшем дворе», компетенции которого четко не определялись, а общая задача его деятельности в манифесте 17 января 1769 г. была сформулирована весьма туманно.15

Совет нельзя рассматривать изолированно от всей системы власти, которая сложилась при Екатерине II. Он был одним из ее важных элементов, причем общий характер созданной системы и ее функционирования строился на началах, прямо противоположных тем, о которых ратовал в своем проекте Панин. Это было, по терминологии историков русского права XIX в., «личное начало». Оно проявилось в реформе Сената, когда генерал-прокурор А. А. Вя-

15 ПС31. Т. 18. № 13232.

 

земский приобрел огромную власть — значительно большую, чем его предшественники начиная с первого генерал-прокурора П. И. Ягужинского. Известно, что в секретной инструкции Вяземскому Екатерина написала: «Совершенно надейтеся на Бога и на меня, а я, видя ваше угодное мне поведение, вас не выдам».16 Таким образом, заключал Н. И. Дитятин, «воля Екатерины II должна была для генерал-прокурора... заменять закон», и соответственно эта же воля определяла и степень ответственности должностного лица при нарушении закона.17 «Личное начало» проявлялось и в том значении, которое придавалось при Екатерине II президентам трех важнейших коллегий — Военной, Адмиралтейской и Иностранных дел. Эти президенты, доверенные люди, фактически были министрами, управлявшими своими учреждениями практически без всякой коллегиальности. Существовала давняя, еще с петровских времен, традиция выделения трех первейших коллегий из ведомства Сената.

Вообще к царствованию Екатерины II введенная Петром I коллегиальность управления не выдержала испытания временем в Сенате и других учреждениях. Система самодержавия, порожденное ею господство фаворитов, «ласкателей» и «сильных людей» — все это вело к видимости коллегиальности. Ликвидация большей части коллегий оказалась вполне естественной мерой в связи с проводимой в 1775 г. губернской реформой и передачей многих функций центральных органов в губернии. Кроме того, существенное изменение социальной политики, выразившееся в оформлении сословного строя, позволяло избежать предельной централизации в делах о дворянстве и посаде. Повлияли на перемены в социальном строе и реформы в торгово-промышленной политике. Они выразились в предоставлении больших предпринимательских свобод и поэтому сделали ненужным блок коллегий по управлению промышленностью и торговлей.

Начавшиеся перемены в сфере высшего и центрального управления были связаны не только с осознанием неэффективности коллегиального начала, с опасениями возможных поползновений на власть аристократической фронды или с желанием Екатерины глубже, чем ее предшественники, вникать в дела и реально управлять страной, но и с реализацией общей концепции реформ, символом которых стали два понятия — «самодержавная империя» и «законность».

* * *

Известно высказывание Екатерины II о том, что она часто видит тщетность всех своих усилий: что бы она ни делала, для России это остается каплей в море. Если отбросить литературность этого высказывания, то можно понять проблемы императрицы —

16 Собственноручное наставление Екатерины II князю Вяземскому при вступ

лении им в должность генерал-прокурора //Сб. РИО. Т. 7. С. 346.

17 Дитятин Я. И. Верховная власть в России XVIII столетия // Русская

мысль. 1881. № 3. С. 24.

 

повелительницы гигантской страны, размеры которой продолжали увеличиваться. В царствование Екатерины II разнообразные геополитические факторы, связанные с расширением империи, начинают оказывать все более серьезное влияние на внутреннюю политику, устройство государства. Если при Петре I, когда Россия получила название Империи, для политики все еще были характерны типично средневековые представления о статусе многих завоеванных и добровольно присоединившихся к России территорий как о вотчинах, «царствах» русского царя, то в екатерининское время все изменилось. По мере расширения экспансии на Запад (разделы Польши) и Юг (завоевание Причерноморья и Крыма) эта политика становится имперской, т. е. отражает устойчивый комплекс специфических имперских идей властвования над другими народами. Речь идет не об имперской политике, «повернутой» во внешний мир, основанной на праве силы и схожей в этом смысле по многим своим проявлениям с политикой других империй, а о политике внутри многонациональной империи. Сутью ее в аннексированных, лежащих за пределами первоначального расселения великорусской народности землях, становятся три принципа: русификация, централизация и унификация, а также насильственное распространение православия.

Русификация проявлялась не только в естественных процессах усвоения многих ценностей европейской цивилизации через русскую культуру и русский язык или в расширении естественного для континентальной империи переселенческого движения русских на окраины империи, но и в сознательном стремлении власти подчеркнуть русские культурные и политические приоритеты. Во многом это объясняется особым патриотизмом самой императрицы. Нетрудно понять, откуда это пришло. Здесь и трезвый политический расчет — Екатерина II не забыла, что пренебрежение Петра III ко всему русскому стало одной из причин его падения. Здесь и искренняя любовь Екатерины II к стране, которая сделала ее великой императрицей, принесла ей бессмертную славу. Здесь и восхищение русским народом, за спиной которого, при всех ^сложностях, можно чувствовать себя, как за каменной стеной («Русский народ есть особенный в целом свете, Бог дал отличные от других свойства»). Нельзя сбрасывать со счета и психологические особенности патриотизма вчерашней иностранки, страстно хотевшей, чтобы русские признали ее своей.

Имперское сознание Екатерины II имело своим истоком непоколебимое убеждение в изначальном превосходстве русских над другими народами. В отношении нерусских частей империи Екатерина II осторожно, но последовательно проводила политику усиления русского элемента, при ней осуществлялась продуманная стратегия постепенного выравнивания статуса этих территорий, которые исторически отличались от России. Делалось это преимущественно путем административных изменений, на основе унификации и централизации.

С петровской эпохи, с проведения губернских реформ, утвердился универсальный унификационный принцип, согласно которому все области России, вне зависимости от национальных, со-

 

циальных, исторических особенностей и географического положения, получали единую систему местного управления, построенную на основах строгого централизма и бюрократизации. В послепетровские годы система местного управления, заимствованная из Швеции, утратила многие черты своего оригинала. Начала каме-рализма, разделение функций различных ветвей власти — все это было забыто: слишком громоздким, дорогим и неудобным казался весь созданный Петром I аппарат. В целом в системе местного управления при ближайших преемниках Петра Великого произошел серьезный откат от петровских принципов регулярного государственного устройства, началось возвращение к примитивной допетровской воеводской системе управления.

Такое наследие не удовлетворяло императрицу в силу нескольких причин. Характер власти воеводы, воплощавшего в одном лице судью, главного финансиста и администратора, принципиально не соответствовал просветительским концепциям Екатерины II в области права. Существующая система местного управления казалась императрице архаичной, порождавшей извечные пороки русской бюрократии, была слабо управляема из центра, поражала дикостью нравов. А. Б. Каменский писал, что реформирования всей системы местного управления требовала и «сама логика развития самодержавного государства, причем по мере расширения границ империи задача эта становилась все актуальнее. Эта логика диктовала создание строго централизованной и унифицированной системы местного управления, при которой каждая клеточка обширной территории и каждый ее обитатель находились бы под неусыпным и бдительным контролем правительственного чиновника».18 Естественно, нельзя не усмотреть в постановке Екатериной II подобной задачи возвращения, уже в новой обстановке, к петровским принципам «регулярности», стремления императрицы продолжить неоконченное петровское строительство регулярного полицейского государства со всеми его атрибутами.

Но только этим дело не ограничивалось. Каменский показал, что одновременно с чисто полицейскими задачами в ходе реформы местного управления Екатерина II намеревалась решить и социальные проблемы, точнее — проблемы социальной политики и «социального конструирования». Так три группы причин (правовые, полицейские и социальные) сделали реформу местной системы чрезвычайно важной в общей структуре екатерининских реформ.

«Учреждения для управления губерниями», изданные в 1775 г. и дополненные в 1780 г., были написаны в основном самой императрицей, которая при работе над текстом прибегала к помощи знатоков западноевропейской и прибалтийской местной администрации. По своему значению «Учреждения» стали крупнейшим после Наказа произведением Екатерины II как государственного деятеля. Если Наказ был во многом публицистическим сочинением, то «Учреждения» явились полноценным законодательным ак-

18 Каменский А. Б. «Под сению Екатерины...». СПб., 1992. С. 296.

 

том, реализацией тех начал, которые Екатерина II выражала в Наказе, стали воплощением тех принципов, на которых она мыслила перестроить всю систему государственной власти в России. В этом документе Екатерина II продемонстрировала все свое искусство соединения самодержавной формы правления с законностью.

Сердцевиной областной реформы стало такое реформирование местного управления, которое усилило значение центра и самой самодержицы в жизни страны. Аналогии действий Екатерины II в 1775 г. с действиями Петра I в 1708—1711 гг. кажутся вполне обоснованными. Тогда Петр I ликвидировал большую часть приказов, создал губернии, во главе которых поставил обладавших огромной властью «принципалов» — своих наиболее доверенных людей. Они, минуя среднее звено (приказы и канцелярии), были непосредственно связаны с царем. Эта реформа резко усилила воздействие центральной власти на регионы, позволила установить чрезвычайные формы управления на местах, эффективнее выкачивать деньги, припасы, рекрутов — все, что было нужно в условиях разгоревшейся Северной войны.

По такому же пути пошла и Екатерина II: ликвидация большинства коллегий привела к передаче многих их функций местным властям. Было проведено разукрупнение губерний при одновременной ликвидации провинций. Главной фигурой местной администрации стал губернатор или наместник, который в наиболее важных частях страны получал титул генерал-губернатора, связанную с этим огромную власть и был прямо подчинен самой императрице.

Таким образом, губернская реформа 1775 г. усиливала систему управления, построенную, как и в прежние века русского самодержавия, преимущественно на «личном начале», на традиционном и проверенном временем принципе поручений разных сфер управления доверенным людям. Они, облеченные большой и чрезвычайной властью, в конечном счете замыкались в своих действиях на самодержице.

Восстание Е. И. Пугачева, показавшее полную несостоятельность администрации на местах, послужило дополнительным стимулом к проведению губернской реформы. Она означала продолжение процесса бюрократизации, привела к росту численности чиновников. Количество губерний увеличилось с 25 до 41, а потом до 50. Они формировались из расчета 300—400 тыс. жителей в каждой, и их размеры применительно к России позволяли власти вполне успешно контролировать положение на местах. Губернии стали взамен прежних провинций главными территориальными единицами империи. Степень единообразия их устройства была так высока, что губернии не отражали национальную, историческую специфику территорий, в особенности тех, которые оказались аннексированы Россией. Так, Литва стала Виленской, а Крым — Таврической губернией. Текущими делами только исполнительского характера в губернии занимались губернские правления, подчиненные наместнику. Все финансовые дела центральных органов переходили теперь к губернским казенным палатам. Кроме того, в губерниях создавались приказы общественного призре-

 

ния, ведавшие образованием, медициной, социальным обеспечением. В уездах делами ведали городничий и капитан-исправник.

Новой стала созданная согласно «Учреждениям для управления губерний» разветвленная судебная система. Принципы независи~ мости суда от администрации и отделения уголовного судопроизводства от гражданского составляли ее суть. Создание при этом так называемого Совестного суда знаменовало собой появление в России первого всесословного судебного органа, игравшего роль третейского суда и разбиравшего гражданские тяжбы. Кроме того, он имел функции надзора, занимался рассмотрением жалоб арестованных и заключенных.

Совестный суд нес на русскую почву презумпцию невиновности, идеи гуманности, человеколюбия, которые верховная власть гарантировала законом. В манифесте 1775 г. создание Совестного суда объяснялось необходимостью обеспечить любому из подданных равные права перед законом, утверждалось, что личная безопасность каждого подданного «весьма драгоценна есть человеколюбивому монаршему сердцу».19 В этих словах «Учреждения» можно усмотреть реальное воплощение идей просвещенной монархии Екатериной II. Впрочем, идеи независимости и всесословно-сти суда не были реализованы: наместник мог вмешиваться в судопроизводство на любом уровне, под его началом существовал сословный суд, рассматривавший и уголовные, и гражданские дела.

Созданная новая система местного управления продолжала традиции петровского «регулярства», строилась на регламентации и строгом контроле государства за жизнью по возможности каждого подданного. До губернской реформы Екатерины II петровские принципы — при сохранении их сути — были переосмыслены и модернизированы в духе более гуманного времени, что нашло отражение в проекте специальной Комиссии о благочинии 1768— 1771 гг.20 Материалы Комиссии о благочинии были использованы при разработке в 1782 г. «Устава благочиния, или полицейского», который стал важным актом в местном управлении. Городская управа благочиния во главе с городничим и подчиненными ему квартальными надзирателями занималась не только благоустройством, санитарией, но зорко стояла на страже нравственности, наблюдая за поведением людей, разгоняя всякие «сходбища» и «сборища». При этом чиновники были обязаны «всякую новизну, узаконению противную, пресекать в самом начале».

Наконец, губернская реформа оказалась важной мерой в социальной, точнее — дворянской, политике правительства Екатерины II: согласно «Учреждениям» 1775 г., дворянская сословная корпорация получила возможность влияния на местную администрацию через своих выборных представителей — уездного предводителя и капитанов-исправников. Это было давно ожидаемое политическое решение, подготовленное всей предшествующей ис-

19 ПС31. Т. 20. № 14392.

20 Готье Ю. В. Из истории законодательной мысли XVIII в.: Наказ Главной

полиции в Уложенной комиссии 1767 г. // Россия и Запад. Пгр., 1923. Вып. 1.

С. 101 — 103.

 

торией русского дворянства в послепетровскую эпоху, но умело осуществленное не как опасный своим резонансом политический акт, а как естественный этап создания новой местной системы управления.

* * *

В дворянской политике Екатерина II, оказавшись у власти, пошла по намеченному уже ранее пути, но при ней концепция отношений власти и дворянства обогатилась рядом важнейших положений, которые вытекали из просветительства — главной составляющей философии власти императрицы. Суть ее заключалась в том, чтобы, как писал А. С. Лаппо-Данилевский, «водворить правомерные отношения сословных групп друг к другу и к государственной власти. То же направление нетрудно усмотреть и в правительственной политике императрицы: благодаря ее посредству русское общество, как совокупность этих групп, получило несколько более самостоятельное значение в государстве, а деятельность подчиненных властей приобрела большую закономерность».21 Что это означает, показывает современный историк: «Екатерина мечтала, чтобы русское общество, подобно западному, было организовано на сословных принципах. Это подразумевало его разделение на несколько больших групп, каждая из которых должна была обладать набором специфических прав и привилегий, закрепленных в специальных законах. По мнению императрицы..., та<