Мать так значило бы не видеть присущей таким совещаниям внутренней динамики, их в некотором роде парламентского склада.

Выражение «парламентская дипломатия» может показаться натянутым. Тем не менее оно передает то особое звучание, ко­торое крупные конференции придают вопросам, решаемым на многосторонней основе.

Это звучание обусловлено прежде всего собственной дина­микой заседаний. Даже если участники о многом договорились заблаговременно, обнаруживаются разные мнения, стороны пробуют силы, представляется возможность блеснуть оратор­ским красноречием и искусством вести закулисные беседы. За столом заседаний делаются заявления, каждый участник высту­пает по очереди, свободный и непринужденный обмен мне­ниями уже невозможен, умение подчинить собрание своей воле заменяет умение найти подход к конкретному собеседни­ку, не более, чем подход, ибо в нащупывании в кулуарах воз­можностей добиться продвижения вперед за столом перегово­ров недостатка нет, в частности, со стороны международных чиновников. В силу своего положения они должны восприни­мать провал переговоров как свой личный провал. Каждая встреча должна что-то дать, начатые переговоры должны завер­шиться, то есть увенчаться результатом. Такое понимание оп­равданности особенно очевидно в институтах, являющихся в первую очередь местом проведения переговоров. Когда появля­лись признаки того, что Уругвайский раунд начинает буксо­вать, секретариат ГАТТ увеличивал число личных встреч и предложений, чтобы способствовать успеху переговоров. В не­которых случаях он даже собирал неформальные совещания главных участников переговоров, дабы подвести предваритель­ные итоги и найти точки соприкосновения.

Другой отличительной особенностью таких конференций является образование групп по сходству или общности интере­сов. Например, на многосторонних переговорах по торговле была создана так называемая группа Керне а, объединившая крупных экспортеров сельскохозяйственной продукции и сто­ронников свободного товарообмена, объединенных враждеб­ным отношением к единой сельскохозяйственной политике ЕС. Точно так же заставила говорить о себе образовавшаяся в 1963 году группа 77 развивающихся стран. По мере ее разрас­тания ее влияние уменьшалось, поскольку входящих в нее ныне 130 членов уже не сближает прежняя общность интере­сов. Заслуживает также упоминания группа из пятнадцати раз­вивающихся стран (получившая, естественно, название «группа Пятнадцати»), созданная в 1988 году, дабы содействовать кон-

сультациям и сотрудничеству между Севером и Югом и с наме­рением стать партнером Большой Семерки. Наконец, органи­зация работы ЮНКТАД базируется на том, что страны-участ­ницы разбиваются на группы соответственно уровню развития и экономическому укладу. Полностью приравнивать их к пар­ламентских группам нельзя, но имеются некоторые черты сход­ства.

В завершающей фазе конференций проводится голосование подготовленных документов, а также выборы руководителей. В организациях экономической направленности не принято ста­вить резолюции на голосование, так что за кулисами договари­ваются закончить дело выработкой общей позиции консенсу­сом, но для этого приходится считать голоса, и, если мнения резко разделились, такой подсчет достоин сравнения с проце­дурой, к которой прибегают сановитые выборщики в сенат. А когда дело подходит к выборам, организуются настоящие пред­выборные кампании, в ходе которых кандидаты оглашают свою программу, подогревают боевой дух своих сторонников и ста­раются переубедить сомневающихся. Продление в 1994 году полномочий Жан-Клода Пея в должности генерального секре­таря ОЭСР, поддержанного большинством стран-членов, но отвергнутого США, выставившими несколько кандидатов от Канады, вызвало жаркие споры, длившиеся несколько месяцев. Силы сторонников и противников оказались настолько равны, что пришлось объявить боевую ничью, поделив срок полномо­чий поровну между двумя соперниками. Столь же напряженная предвыборная борьба велась за должность директора ВТО, когда сошлись кандидаты от американского континента, под­держиваемые Соединенными Штатами, и представитель Ита­лии Ренато Руджеро, от Европейского союза. В итоге италья­нец взял верх, но сражение было ожесточенным. Хотя избра­ние преемника Жака Делора на посту председателя Комиссии Европейских Сообществ облеклось в несколько иную форму, поскольку оно предполагало консенсус, тем не менее произо­шел инцидент из-за того, что кандидатуру премьер-министра Бельгии Жан-Люка Деена, в поддержку которой высказались почти все страны, пришлось отклонить из-за вето представите­ля Великобритании, и искать другого кандидата, которого под­держали бы все без исключения. В результате избрали главу правительства Люксембурга Жака Сантера. Выборы руководи­телей большинства других международных институтов (МВФ, ЕБРР, региональные банки развития, и т.д.) тоже становятся поводом для охоты за голосами, даже если соперничество там не столь явно, не столь прилюдно и завершается закулисными сделками. Подобная атмосфера парламентской и предвыборной

борьбы наблюдается отнюдь не только в работе экономических организаций, она знакома, например, и Организации Объеди­ненных Наций. Достаточно вспомнить, в каких условиях США (опять они!) выступили в 1996 году против продления полно­мочий Бутроса Гали на посту генерального секретаря ООН и настояли на избрании Кофи Аннана. Но наибольшую актив­ность международные организации обнаруживают в области экономики. Именно в экономике ведется наиболее эффектив­ная работа, и результаты ее здесь более всего заметны для каж­дого, чем и объясняется то обстоятельство, что борьба на вы­борах в этих организациях рождает особенно громкий отзвук и мало чем напоминает парламентскую практику в ее традицион­ном понимании.

Можно было бы еще сказать и «бюрократическая диплома­тия», не вкладывая в это словосочетание какого бы то ни было уничижительного смысла просто потому, что вся ее деятель­ность как бы тяготеет к единственной цели — произвести на свет божий бумажный текст. Конечно, традиционная диплома­тия всегда занималась составлением всевозможных документов, соглашений, конвенций, договоров и протоколов, а искусное редактирование депеш и телеграмм составляло один из предме­тов ее гордости, но то было небольшое число важных докумен­тов, несопоставимое с лавиной текстов в несметном числе эк­земпляров, непрерывно извергающейся из залов заседаний и секретариатов международных организаций.

С другой стороны, иногда складывается впечатление, что документ служит для этой дипломатии лишь сырьем. Идет ра­бота с проектами и встречными проектами, предлагаются по­правки, пускаются в ход юридические тонкости, строится аргу­ментация с опорой на текст (снова текст!). В то время, как дипломатия лет минувших занималась какой-то конкретной страной, многосторонняя дипломатия наших дней более напо­минает некую организацию с кабинетами, соперничеством от­делов, организационными неурядицами, словом, явление бю­рократическое. За ней, разумеется, присматривают националь­ные представительства, отражающие политические интересы и устремления стран-членов, но им приходится считаться с уста­вами и процедурами, где главенствует юрисдикция. Междуна­родная организация не просто сумма образующих ее госу­дарств, она живет собственной жизнью.

Дипломатия многолюдных собраний, кажется, окончательно вытеснила прежнюю дипломатию доверительных бесед в узком кругу. Собирающие в обстановке полной гласности большое число участников, производящие на свет множество бумаг, дискуссии экономической дипломатии даже если они не заин-

тересованы в рекламе, не могут происходить в тишине, тем более, что, когда предметом обсуждения становятся насущные экономические вопросы, общественность требует, чтобы ее держали в курсе, СМИ держат ушки на макушке — и начина­ется публичное обсуждение. Так, очередные этапы переговоров в рамках ГАТТ все более занимали общественное сознание, даже если нюансы дебатов сознавались неясно. В частности, предварительное соглашение о сельском хозяйстве, заключен­ное в Блер Хаус под занавес Уругвайского этапа переговоров, вызвало во Франции яростные споры, возражения и, в конце концов, требование пересмотра под давлением общественного мнения. Переговоры не замыкаются более в стенах зала заседа­ний, за ними следят все, газетчики задают вопросы их участни­кам, а руководители политических ведомств охотно делают за­явления перед телевизионными камерами. Эти изменения — не просто результат изменения методов многосторонней диплома­тии, они неотделимы от потребности в информации современ­ного мира, они лишь отражение растущего влияния междуна­родных экономических отношений на повседневную жизнь граждан. Да и самый мир изменился: прежде дипломатия была уделом великих держав, единственных, имевших значение, малые страны держались за ними или приобретали какое-то второстепенное значение. Инстанции, численный состав кото­рых был сознательно сокращен, например, Большая семерка и Рабочая группа 3 ОЭСР, составляют исключение. В других ор­ганизациях, то есть почти во всех, участники многочисленны, что могло бы повредить эффективности работы, если бы глав­ные вопросы не обсуждались в узком круге заинтересованных сторон. Крупные торговые переговоры также многосторонни в том смысле, что все страны в них участвуют, но механизм спроса и предложения сводит круг участников дискуссии к главным торгующим державам. В других организациях сторо­ны, хотя и одинаково суверенные, не равны в отношении числа голосов. Так обстоит дело в МВФ и Европейском союзе. Как заведено в ОЭСР, присоединение главных государств не­избежно влияет на решение остальных. Таким образом, вели­кие державы по прежнему располагают средствами, чтобы на­стоять на своем мнении, но кроме них за столом переговоров и другие страны.

Есть еще одна область, в которой многосторонность не ос­тавила камня на камне от традиционных дипломатических ка­нонов суверенности и независимости государств — введение ограничительных правил и санкций.

Многосторонность порождает общие ограничительные усло­вия, или даже санкции. Удивляться здесь нечему, такова ее при-

рода. Однако их число, сфера применения и степень строгости подвержены значительным колебаниям.

Во все времена дипломатия создавала нормы международ­ного права, только прежде они были порождением двусторон­них соглашений и налагали обязательства лишь на две догова­ривающиеся стороны. Ныне наибольшее распространение при­обретают многосторонние правила, обязывающие большое число стран одновременно, и в этом заключается новизна си­туации.

Другое новшество связано с процедурой принятия обяза­тельных норм. Многие решения принимаются либо большин­ством голосов, либо консенсусом. Произошло отступление от традиционных дипломатических порядков, когда, с одной сто­роны, ни одно государство не может прибегнуть к юридическо­му принуждению в отношении какого-либо другого государст­ва, а, с другой, международное соглашение требует гласного, а не молчаливого, одобрения, которому предшествовало в соот­ветствии с принятыми нормами непосредственное участие в переговорах (а не присоединение задним числом). Тем не менее, обязательства, принимаемые на себя государствами в международной торговле, значительны: они не могут прибегать к односторонним мерам, не предусмотренным соглашениями, использовать карательные меры или прямые санкции, или, на­конец, уклоняться от соблюдения своих обязательств, ссылаясь на необязательность какого-либо другого государства.

Третье новшество должно сделать ненужным личное сведе­ние счетов с обидчиком и состоит во введении комплекса санк­ций, применяемых против нарушителей правил. В этом отно­шении ВТО удалось создать тщательно продуманный меха­низм, функционирование которого весьма напоминает юриди­чески обязательный. Точно так же, как правила устанавливают­ся не ВТО, а ее членами, так и в части санкций нарушителей карает не организация, а пострадавшие страны, имеющие, со­гласно юрисдикции ВТО, право принимать ответные меры, строгость которых определяется этой же юрисдикцией сораз­мерно причиненному ущербу. Исходной инстанцией при урегу­лировании конфликтов является так называемая «тройка» (panel), группа из трех независимых экспертов, выражающих свое мнение, дающих сторонам рекомендации и определяющих предусмотренные карательные меры в случае неподчинения. Во времена ГАТТ доклады троек поступали с опозданием, стороны могли не согласиться с их выводами, не было возможности оп­ротестовать принятое ими решение, и, наконец, для примене­ния карательных мер был необходим консенсус. Признанная виновной сторона могла отказаться подчиниться, а поскольку в

то же время возможность защититься от торговой агрессии (демпинговые продажи, субсидии, дискриминационные меры, затруднение доступа на рынок, всякого рода ограничения) со­ответствующими ответными мерами в виде компенсационных пошлин или установления минимальных цен была строго огра­ничена сводом правил, установленных в ходе переговоров в рамках ГАТТ, у многих создавалось впечатление, будто торго­вая политика не располагает действенными средствами, а эко­номическая дипломатия изо всех сил старается подорвать то немногое, что еще осталось. Однако, несмотря на эти слабые стороны и недоверие, порожденное ими в общественном мне­нии, система продолжала функционировать, коль скоро за 47 лет ее существования было создано 195 групп по урегулиро­ванию конфликтов, а для четырех пятых спорных вопросов, внесенных на их рассмотрение, было найдено решение. Эти механизмы были укреплены и усовершенствованы благодаря заключению в 1994 году соглашений в Марракеше. Отныне длительность процедуры ограничивалась сроками, что ускоряло рассмотрение дел, конфликтные тройки создавались автомати­чески, но, главное, правило консенсуса для осуществления принятых решений было изменено на диаметрально противо­положное: решения получали обязательную силу, за исключе­нием случаев единодушного их отклонения. Был создан юри­дический кассационный орган из семи судей, а ответствен­ность за соблюдение процедуры была возложена на новообра­зованную инстанцию, Орган урегулирования споров (ОУС). Слишком мало времени прошло с момента создания этой сис­темы, чтобы можно было судить об ее эффективности, однако можно заметить, что потребность в ней ощущалась, коль скоро за два первых года после ее вступления в строй (1995—1996 го­ды) было создано 68 троек. О ее эффективности можно будет судить по быстрому реагированию на односторонние действия, предпринятые странами, не устоявшими перед соблазном самим наказать без проволочек своих обидчиков, как, напри­мер, США на основе 301-й статьи своего Закона о торговле. Но скорые расправы с неприятелями в торговле могут в ближай­шее время создать ситуации, которые уже невозможно будет поправить, ситуации в высшей степени пагубные. Таким обра­зом, нужно сделать так, чтобы назначенные судьями сроки ли­шали нападающую сторону свободы маневра.

ВТО являет собою, таким образом, образец организации не­зависимых государств, устанавливающей собственные правила и располагающей действенными средствами принуждения к их соблюдению. У Европейского союза тоже есть успехи (Палата Правосудия может приговаривать государства, а Совет мини-

стров может обязать нарушителей Пакта стабильности к внесе­нию залога и уплате штрафа), но они достигнуты в настолько разных условиях применительно к странам, движущимся по пути конвергенции и интеграции, что к этому примеру нельзя подходить с обычными мерками. Международные финансовые институты могут наказывать за невыполнение обязательств, но только в рамках договорных положений о займах. Политичес­кие органы Объединенных Наций могут налагать экономичес­кие и даже военные санкции, но у них другая юридическая ос­нова (предварительное расследование, следствие, предоставле­ние технического опыта, заслушивание сторон), чем у проце­дур ВТО. В ее лице экономическая дипломатия получила ин­струмент несравненных достоинств.

Таким образом, экономическая дипломатия сотворила для себя новый мир, состоящий из конференций и организаций, а посему обрела, сколько можно судить, определенную независи­мость, выходящую за границы, очерченные ее специализацией. Хотя она и не чужда иных сторон межгосударственных отно­шений, в частности, политической дипломатии в чистом виде, которая, при всех оговорках, определяет главные ориентации, но нельзя не считаться с ритмом ее работы, центрами сосредо­точения ее деятельности и ее проблемами. А коль скоро на встречах в верхах и в этих организациях встречаются только со­трудники министерств иностранных дел, потому что эту про­блематику обсуждают в основном дипломаты, создается впе­чатление, что экономическая дипломатия должна выйти из этого традиционного круга.

Эта проблема заслуживает особого рассмотрения, чему и посвящена следующая глава.

Глава VIII