Конституционно-правовые основы прямой демократии

Прямое народовластие – наиболее естественная форма местной демократии. Без этой формы подлинное верховенство народной власти невозможно хотя бы потому, что народное представительство формируется через избирательную систему, а публичные выборы есть ничто иное, как прямое выражение воли народа. Однако не менее очевидно, что полная замена прямой демократии народным представительством привела бы к мнимому и декоративному народному суверенитету, при котором население чрезмерно отчуждается от власти и не имеет возможности непосредственно высказаться, какой политический путь оно считает наиболее желательным. Между прямой и представительной демократией существует давнее соперничество, которое во многом обусловлено их сравнительными достоинствами и недостатками. Это в полной мере относится и к местному самоуправлению.

Основными достоинствами прямой демократии являются непосредственность участия граждан в решении вопросов местного значения, подчинение их долгу во имя интересов муниципального сообщества, воспитание в духе народной воли, а также воспрепятствование политической олигархии народных представителей, которая в той или иной мере всегда присуща представительному правлению. При определенных условиях прямая демократия может закрыть дорогу непопулярным проектам нормативных правовых актов и общественно вредным нововведениям.

К числу недостатков прямой демократии следует отнести следующие. Во-первых, она олицетворяет принцип народного права, но не всегда – народного блага. Для того чтобы принимать ответственные политические решения, нужно не только осознание собственных интересов, но и высокие нравственные качества, а также определенная квалификация в области управления, экономики и права. Очевидно, что муниципальное сообщество подобным квалификационным требованиям удовлетворять не может. Во-вторых, большинство форм прямой демократии служит средством поддержки чего-либо или протеста против чего-либо, но препятствует конструктивному обсуждению вопросов местного значения.

В-третьих, прямая муниципальная демократия замедляет темп принятия самоуправленческих решений, многие из которых не терпят отлагательства и нуждаются в оперативности, особенно когда речь идет о корректировке ранее принятых актов в связи с изданием новых федеральных законов и законов субъектов РФ. И главное – прямая демократия всегда будет стимулировать волю большинства, что неизбежно приводит к игнорированию интересов меньшинства.

В современной России, к сожалению, институты прямой демократии не всегда воспринимаются адекватно. Одно из распространенных заблуждений заключается в отождествлении прямой демократии с разнузданной толпой, ее бесчинствами, беспорядками и деструктивным воздействием на политическую власть. Конечно, народное недовольство никогда не бывает беспричинным, однако оно не дает оснований для насилия, свержения конституционного строя или захвата политической власти. Подобные примеры встречаются в общественно-политической практике, и они, несомненно, бросают тень на конституционный институт непосредственного народовластия.

В юридической науке важнейшее значение имеет классификация видов прямой муниципальной демократии. Их необходимо подразделить на две большие группы: императивную и консультативную. Императивная демократия представляет собой народовластие в прямом смысле, поскольку выражаемая гражданами воля подлежит обязательной реализации. В системе местного самоуправления к таким формам относятся референдум, выборы, сход и отзыв. Что же касается консультативной прямой муниципальной демократии, то здесь обеспечивается лишь участие отдельных граждан в муниципальной деятельности, а воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления. Это правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения с жалобами, заявлениями и предложениями, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование.

Прямая муниципальная демократия не только поддерживается, но и ограничивается правом. Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает выносить на местный референдум вопросы: 1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; 2) о персональном составе органов местного самоуправления; 3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; 4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ. Вопрос местного референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на местном референдуме решения.

Указанные правоограничения обусловлены различными обстоятельствами. Недопустимость решения на референдуме кадровых вопросов вызвана конкуренцией двух равнозначных конституционных форм прямой демократии: референдума и выборов (ст. 3 Конституции РФ). Вынесение на референдум проекта местного бюджета чревато несправедливой финансовой политикой, поскольку основная масса бюджетополучателей составляет численное меньшинство избирателей. Нетрудно предположить, что вынесенный на местный референдум вопрос о финансовых обязательствах муниципального образования будет решен не в пользу кредиторов, что приведет к весьма затруднительному положению: с одной стороны, долги надо возвращать, с другой – носителем суверенитета и единственным источником власти является народ.

При изучении теоретических и юридических основ прямой муниципальной демократии в современной России следует иметь в виду и сравнительную редкость ее фактического использования. Если не принимать во внимание периодические муниципальные выборы, явка избирателей на которые оставляет желать лучшего (даже по сравнению с федеральными и региональными выборами), в подтверждение этому служат факты весьма нечастого проведения местных референдумов, эпизодического обращения граждан с нормотворческой инициативой, фрагментарных собраний и сходов индивидов для обсуждения и решения вопросов муниципального значения. Сравнительно же активные обращения граждан в органы местного самоуправления, как правило, направлены на удовлетворение их личных потребностей и интересов, а не публично-значимых проблем. По названным причинам правовое регулирование прямой муниципальной демократии слабо апробируется на практике, законодатель не получает обратных «сигналов» о необходимости совершенствования нормативно-правовой базы этих явлений и процессов. Указанные обстоятельства необходимо учитывать для адекватного понимания механизма юридической регламентации местного референдума, выборов и сходов граждан.