Сход граждан: порядок созыва, проведения, принятия решений

Важным институтом прямой муниципальной демократии является сход граждан. В том виде, в каком он фигурирует в действующем законодательстве, сход представляет собой сравнительно новое явление, поскольку он принципиально отличается от собраний членов муниципального сообщества своей материально-правовой природой и процессуальными формами организации и деятельности. Как следует из положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных должностных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Вместе с тем, ст. 25.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует порядок «сходов граждан» отличных по своей юридической природе от таких же «сходов», регулирование которых осуществляется ст. 25 этого же Федерального закона (т.е. сходов граждан, осуществляющих полномочия представительного органа муниципального образования). Согласно положениям ст. 25.1, сход граждан может проводиться: 1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района); 2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения; 3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий; 4) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан; 5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления; 6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения.

Сход граждан, предусмотренный настоящей статьей, правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Очевидно, что такой правовой базы для организации и проведения сходов граждан явно недостаточно. Учитывая это, в Законе указывается, что формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем схода граждан, подлежат регулированию уставом муниципального образования. В развитие положений данного документа, сход граждан вправе принять локальный нормативный акт, который более подробно регламентирует процедуры его деятельности.

Разработка соответствующей нормативной документации возлагается на должностных лиц поселения, которые не всегда обладают необходимой юридической квалификацией и нередко испытывают затруднения в области нормотворческой деятельности. На помощь им приходят подготовленные учеными модельные нормативные правовые акты, а также их методические рекомендации.

Эффективность проведения схода во многом зависит от правильной формулировки проекта повестки дня и его заблаговременного обнародования. Явка гражданина на сход обусловлена не только сознательностью и абстрактной заинтересованностью в разрешении публично-значимых дел, но и теми конкретными вопросами, которые подлежат будущему обсуждению и решению.

Закон содержит диспозитивную норму по поводу лица, председательствующего на сходе граждан. По общему правилу председательствующим является глава муниципального образования, однако сход граждан может определить и любое другое лицо из своего состава. На председательствующего возлагаются функции по ведению заседания, которые включают в себя проверку необходимого кворума, открытие заседания, утверждение повестки дня и регламента заседания, движение по утвержденной повестке и закрытие заседания. По каждому вопросу повестки необходимо предоставление слова докладчику, открытие и завершение вопросов в его адрес, открытие и завершение прений, постановка проекта решения на голосование. Игнорирование подобных процедур, как показывает практика, приводит к хаотичному проведению сходов, что вызывает ощутимое недовольство даже тех участников, которые особенно противятся данному порядку.

Существенным недостатком механизма организации сходов граждан является отсутствие возможностей для предварительной проработки вопросов. В отличие от представительного органа, сходы не имеют комитетов и постоянных комиссий, которые могли бы заблаговременно обсудить выносимые на рассмотрение проблемы, высказать свои замечания и предложения, внести необходимые поправки. Это повышает риск, с одной стороны, формального обсуждения, поверхностного ознакомления с содержанием выносимых проектов, с другой – необоснованно отрицательного отношения к проекту, которое опирается на внешние, нередко популистские лозунги и приемы. Исправить положение дел может качественная подготовка проектов решений сходов граждан силами главы муниципального образования и его аппарата, активная разъяснительная работа, всемерное повышение культуры проведения сходов жителей муниципалитета.

Рассмотрение каждого вопроса повестки дня завершается голосованием, которое может быть простым открытым, открытым поименным и тайным. В силу того, что в сходе участвуют сами граждане, а не их представители, выглядит наиболее целесообразной простая открытая форма волеизъявления. Исключение составляют вопросы, которые связаны с избранием (назначением) на должности и освобождением от таких должностей. Их целесообразно решать посредством тайного голосования.

Вопросы для контроля и обсуждения

1. Сравните институты прямой и представительной демократии. Почему между ними существует давнее соперничество?

2. Согласны ли вы с тем, что отдельные консультативные формы прямой демократии могут переходить в категорию императивных и, наоборот, а объективных критериев для их разграничения не существует? Можете ли вы предложить свои собственные критерии для разграничения этих юридических категорий?

3. Каким образом право гарантирует и ограничивает прямую муниципальную демократию? Приведите примеры применительно к институтам референдума, выборов, отзыва и схода. По каким причинам объем правоограничений в сфере консультативной демократии меньше, чем в области императивного народовластия?

4. Почему финансовые вопросы, как правило, не решаются путем местного референдума, в то время как сход граждан управомочен осуществлять подобные полномочия?

5. Сравните подходы к правовому регулированию федерального, регионального и местного референдумов. Обусловлены ли эти различия объективными причинами:

6. Распространяются ли нормы Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» на организацию и проведение местного референдума?

7. Дайте понятие местных выборов. Чем эти выборы отличаются от выборов в органы государственной власти?

8. Каковы материально-правовая природа и процессуальные формы организации и деятельности сходов граждан?

9. Во всех ли федеральных законах термин «сход граждан» применяется в том же значении, что и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? Приведите примеры. Оцените правовые последствия данного явления.

10. Какие организационные и правовые проблемы порождает отказ от коллегиального представительства в муниципальных образованиях с численностью менее 100 человек?