Понятие и сущность федерализма

Во избежание длительной полемики определим федерацию как конституционно закрепленную форму государственного устройства, подразумевающую формирование государства из территорий его субъектов, обладающих особым статусом и набором прав, собственной правовой системой, а также возможностью участия в принятии ключевых общегосударственных решений на федеральном уровне.

Федерализм – понятие более широкое, нежели федерация. Он определяется как принцип, концепция, парадигма государственного устройства, позволяющая обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне; как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

Понятие федерализма, таким образом, характеризуется достаточно широким объемом. Существенной его частью является идеологическая составляющая. Федерализм может совпадать с федеративной формой государственного устройства, но это не обязательный признак, поскольку «федерализм… может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма». Существуют унитарные государства с сильно развитыми началами федерализма наряду с государствами федеративными, где, собственно, федерализм находится в зачаточном состоянии. Федерализм свидетельствует в пользу наличия в структуре государства не столько формальных, сколько реальных федеративных элементов. Изучение феномена федерализма все более наводит на мысль о том, что это нечто большее, чем форма либо даже принцип государственного устройства. Федеративные начала присутствуют в моделях организации власти едва ли не любого порядка. Федерализм – это частный случай более широкого общественного феномена.

Существует немало контраргументов в пользу того, что идея федерализма переживает свой кризис, что федерализм для нашей страны неактуален, да и другие федеративные государства также постепенно отходят от федерализма, оставляя за ним роль идеологической ширмы, что, наконец, польза от федерализма мизерна, а вред – велик, поскольку искривление властной вертикали неминуемо приведет к безответственности и сепаратизму. Эти традиционные взгляды на государство и власть как на единоначалие противостоят феномену, получившему в современной правовой науке название полицентризма – структурной основы самоуправляющихся общественных систем.

Федерализм как система

Исследование феномена федерализма как частного случая полицентризма, приложенного к территориальной организации власти, выводит нас к теории систем. Для системного метода характерен взгляд на полицентрическую модель власти как систему, состоящую из совокупности объектов, причем их взаимосвязь приводит к возникновению новых интегративных свойств системы, которые отсутствуют у составляющих ее объектов. Полицентризм согласно данной теории представляет собой самоорганизующуюся систему, черпающую энергию и информацию непосредственно из окружающей их среды способами, недоступными иным разновидностям систем. Самоорганизующиеся системы открыты и упорядочены. В закрытых же системах, напротив, энтропия (беспорядок) постоянно возрастает, достигая в пределе максимума.

В теории систем по структурному критерию выделяются также т.н. сетчатые (неиерархичные, слабоиерархичные) системы (сети). Они слабо-либо вообще неструктурированны, в них каждый элемент либо подсистема связаны со многими другими элементами системы сложными обратными связями, и они так сильно влияют друг на друга, что данную систему невозможно однозначно структурировать или выделить в ней какую-либо иерархию. Такие многосвязанные слабоструктурированные системы плохо расчленяются, а иногда не расчленяются вовсе на отдельные элементы (подсистемы), при этом целостная система представляет собой много больше, чем сумма этих элементов. Данная модель во многом походит на самоорганизующуюся, и она также сопоставима с полицентрическими взглядами на территориальную организацию власти.

 

1. Контент-анализ политико-правовых документов в сфере государственной национальной политики

1. Федерализм и регионализм. Особенности формирования региональной политики в России

 

Федерализм представляет собой такую политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности. В этом определении следует обратить внимание на два основных момента. Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными правительствами. Во-вторых, субъектами федерации являются регионы, т. е. речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты федерации определены географически.

В дополнении к основным характеристикам федерализма можно выделить еще несколько вторичных характеристик:

1) Наличие письменной конституции.

Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма.

2) Двухпалатный парламент.

Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: первая представляет население страны в целом, а вторая - субъекты федерации.

3) Право субъектов федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию.

Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрением со стороны по крайней мере большинства законодательных органов субъектов федерации или референдумами, проводимыми в субъектах федерации. Пожалуй, единственным исключением в этом плане является Австрия, где изменения в конституцию могут быть внесены просто низшей палатой парламента большинством в две трети голосов.

В то же время в случае наличия собственной конституции субъекты федерации имеют возможность менять ее по своему усмотрению в рамках полномочий, предоставленных им в соответствии с федеральной конституцией. Один из положительных моментов наличия своих конституций/уставов в субъектах федерации связан с тем, что в этом случае они имеют возможность экспериментировать по своему усмотрению с организационными формами управления. В случае успеха такой эксперимент может быть поле-зен как для других субъектов федерации, так и для всей федера-ции в целом.

 

1. Управление этническими процессами на региональном уровне: опыт, проблемы

Управление этническими процессами в полиэтничном государстве является деятельностным выражением государственной национальной политики, направленным, в первую очередь, на гармонизацию и мирное развитие межэтнических отношений. Реализация управления этническими процессами носит во многом организационно-управленческий характер и в определенной степени оторвана от концепции содержания национальной политики, ее целей, задач и приоритетов, что делает значимой тему исследования.

 

1. Региональная политика России: концепция и механизмы ее реализации

 

1. Состояние и перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации

 

1. Особенности формирования федерализма в России: исторический аспект

 

1. Федерализм: понятие, основные модели.

 

Примером «гегемонической» модели федерализма считается Германия XIX в., в которой, в отличие от федераций буржуазных государств, отсутствовал принцип равенства субъектов федерации, ибо они не были одинаковы по занимаемой территории, численности населения и экономическому потенциалу. Господствовала Пруссия с 62% территории и 65% населения страны. В данном случае одним из основных принципов федерализма является не равенство субъектов федерации, а их равноправие в отношениях с федеральной властью и между собой, упреждающее возможность гегемонии одного субъекта над другим. Что касается Германии XIX в., по своему устройству она была унитарным государством с некоторыми элементами федерализма. Из входящих в состав Германии монархических и республиканских государств Пруссия занимала бесспорное положение гегемона по отношению к другим членам Империи. Поэтому не подходит под понятие федерализма соединение нескольких государств, среди которых одно занимает место господствующего, а остальные находятся в состоянии подчиненности ему.

Суть модели «дуалистического федерализма» в исследованиях западных учёных усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательное объединение штатов, земель и т. п. в единое союзное государство. Однако очевидно, что без объединения разных государственных и подобных им образований в единое союзное государство не может быть федеративного государства. Федерализм в любой стране имеет разные уровни власти, но они существуют в системе единого государства. Поэтому трудно представить в нем «дуалистический федерализм», состоящий из высшего, низшего, горизонтального, вертикального или иных уровней власти. Такие уровни власти, безусловно, существуют, но не в независимом друг от друга разноуровневом федерализме, а в едином федеративном государстве.

Совершенно иное понимание вкладывают в сущность данной модели российские юристы. По определению видного отечественного ученого А.С. Ященко, именование федеральной политической формы «дуалистической» означает лишь указание двойного источника ее суверенитета. Очевидно, что двойной источник суверенитета характерен для любого федеративного государства, ибо, оно образуется на основе договора (соглашения) суверенных государств, которые весомую часть своего суверенитета передают федерации. Следовательно, речь может идти о дуализме суверенитета в едином федеративном государстве (суверенитета федерации и суверенности ее членов), а не об особой модели «дуалистического федерализма».

В XX в. дуалистический федерализм уступил место кооперативному в связи с тем, что его сущность из проблемы суверенитета была переведена «в плоскость взаимоотношений между центром и субъектами федерации». Концептуально в основе модели «кооперативного федерализма» лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач. Считается, что «федеративное государство – это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создаются «ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее земли». Совершенно очевидно, что федеральные органы по обороне, правопорядку, охране окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственного единства не может быть сведено к «кооперации и интеграции» его органов по выполнению лишь определенных функций.

Сторонники рассматриваемой модели ссылаются на «концепцию германского «кооперативного федерализма», основанную на идее выгодного сотрудничества центра и субъектов Федерации, взаимодополняющих друг друга: федерализм как разделение политической ответственности между правительством Федерации и правительствами земель, отношения независимости и сотрудничества, складывающиеся в процессе формирования национальной политики, основанные на переговорах и компромиссах на каждом уровне правления.

Однако историческая и современная сущность федерализма свидетельствует, что проблемы суверенитета, регулирования взаимоотношений между центром и субъектами федерации, разделения политической ответственности между их правительствами, национально-государственного и административно-территориального устройства и другие вопросы взаимосвязаны, они имеют незаменимую ценность для оптимальной организации и функционирования федеративного государства. Поэтому едва ли обоснованно определение федерализма лишь по одному из этих признаков и по конструкции его особой модели.

Критерием «республиканской» модели федерализма считается республиканская форма правления субъектов федерации. В обоснование этой идеи Е.Р. Кастель ссылается на Веймарскую конституцию, согласно которой все земли Германии были республиками. Соответственно, в такой интерпретации суть федеральных отношений характеризуется как отношения между республиками.

Считается, что при столь широком подходе к определению федерализма в число государств с федеративным устройством наряду с традиционными федерациями включаются также унитарные государства, применяющие федеративные принципы для примирения требований самоуправления и разделенного правления. В центре внимания сторонников разных моделей федерализма находится классификация федеративных государств, основанных на союзе и автономии составных частей: симметрические и асимметрические, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные и т.п. При этом оговаривается, что «в классификации наблюдаются переходные состояния, иногда соединяющие черты той и другой классификационной единицы».

Сторонники «разномодельной» федерации не учитывают этой существенной взаимосвязи и обнаруживают противоречивость в своих суждениях. «При всех условиях, если речь идет о моделях, – пишет Э.В. Тадевосян, – между ними и их объектом не может не сохраняться принципиального единства, подобия, сходства, совпадения, прежде всего, важнейших структурных, функциональных, каузальных и генетических связей их основных элементов. Важность для нас этого общего положения моделирования состоит в том, что из него вытекает вывод о том, что единая сущность одного и того же явления (в данном случае федерализма) может находить свое конкретное проявление в различных моделях».

1. Местное самоуправление в системе федеративных отношений
2. Религиозный фактор в региональном управлении
3. Международные конфликты, их типология
4. Федеральные округа в системе управления федеративными отношениями
5. Религиозный фактор в этнонациональных отношениях: специфика и проблемы