Федеративное устройство и компетенция Федерации. Федеральные конституционные законы

Согласно п.“б” ч.1 ст.71 Конституции федеративное устройство и территория РФ находятся в ведении Федерации, то есть это вопрос, относящийся к ее исключительной компетенции (по общему смыслу, трактовка понятия “исключительная компетенция” означает, что Федерация осуществляет по этому вопросу как законодательную, так и исполнительную деятельность).

Этому не противоречит ст.136 Конституции, требующая участия субъектов РФ в принятии поправок к Конституции, в частности, к положениям главы 3. По вопросам ст.71, следовательно, и по вопросам федеративного устройства, Федерация вправе принимать законы (ч.1 ст.76 Конституции), а не поправки к Конституции.

Поправки могут быть приняты к положениям главы 3 Конституции, за исключением ч.1 ст.65, в которую вносятся изменения (см. 6.3.). Если изменение не связано с наименованием субъекта РФ, то оно вносится на основании федерального конституционного закона (ч.1 ст.137). Следовательно, по вопросам состава Российской Федерации осуществляется исключительная компетенция Федерации. Но специфика этих вопросов состоит в том, что они должны решаться при условии предварительного волеизъявления или согласия субъектов Федерации либо претендующих на их роль субъектов. Однако это не означает какую-то совместную компетенцию Федерации и ее субъектов, так как решает вопрос исключительно Федерация. При этом Федерация не может решать его произвольно.

Существует неясность в отношении федеральных конституционных законов, которые должны приниматься по вопросам состава Российской Федерации. Ч.2 ст.65 говорит о федеральном конституционном законе, устанавливающем порядок принятия и образования нового субъекта РФ; ч.5 ст.66 – о том, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Федерации и данного субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом; ч.1 ст.137 – что изменения в ч.1 ст.65 вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. В доктрине существуют разные толкования этих положений Конституции.

Например, по мнению Ю.А.Юдина, следует разграничивать редакцию, с одной стороны, формулировок ч.2 ст.65 и ч.5 ст.66, с другой – положений ч.1 ст.137. В первом случае, полагает Ю.А.Юдин, речь идет об одном общем законе, который должен установить порядок принятия в Федерацию, образования в ее составе нового субъекта, изменения конституционно-правового статуса субъекта; во втором – о непосредственном внесении изменений в ч.1 ст.65 конкретными федеральными конституционными законами (о принятии в Федерацию нового субъекта, об образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса входящего в ее состав субъекта)[208]. Сразу же отмечу, что ч.1 ст.137 говорит о том, что изменения в ст.65 вносятся на основании федерального конституционного закона, а не федеральным конституционным законом (см. 6.3.).

Другое толкование предлагает, например, В.И.Лафитский: принятие в РФ, а также образование в ее составе нового субъекта осуществляются в каждом отдельном случае федеральным конституционным законом в соответствии с требованиями, которые будут установлены федеральным конституционным законом о порядке принятия и образования нового субъекта. Однако, по мнению В.И.Лафитского, Конституция не предусматривает принятие федерального конституционного закона об общем порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта; в каждом отдельном случае должен приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус субъекта, при условии взаимного согласия Федерации и соответствующего субъекта[209].

Кроме того, существует точка зрения, согласно которой ч.1 ст.137 не предусматривает принятие конкретных федеральных конституционных законов.

Попытка грамматического и системно-логического толкования названных выше статей Конституции приводит к следующим выводам. В ч.1 ст.137 говорится о внесении изменений в ст.65 на основании одного закона, в противном случае говорилось бы “на основании... законов...”; точнее, законы в разных случаях могут быть разные, но в каждом конкретном случае изменение вносится на основании только одного закона. Синтаксическое построение формулировки ч.1 ст.137 показывает, что это должен быть закон либо о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, либо об изменении статуса субъекта. Но если бы имелись в виду уже (предположительно) существующие общие законы “о принятии и образовании” и “об изменении статуса”, тогда, опять же, было бы сказано “на основании законов ”. Следовательно, ч.1 ст.137 требует внесения изменений в ст.65 на основании либо конкретного закона “о принятии и образовании”, принимаемого в каждом соответствующем случае, либо конкретного закона “об изменении статуса” конкретного субъекта.

Далее, нет никаких оснований полагать, что ч.2 ст.65 и ч.5 ст.66 имеют в виду один и тот же закон. Конечно, один федеральный конституционный закон можно принять сразу по двум вопросам, предусмотренным Конституцией, если это рядоположенные вопросы. Однако вряд ли нужен общий закон “о порядке” изменения статуса субъекта РФ, если об этом порядке достаточно сказано в самой Конституции (ч.5 ст.66 и ч.3 ст.67). И поскольку Конституция не предусматривает принятие федерального конституционного закона “о порядке” изменения статуса субъекта, то это значит, что Конституция не допускает никаких дополнительных условий изменения статуса, кроме названных в самой Конституции. Просто по каждому конкретному случаю изменения статуса либо принимается, либо не принимается федеральный конституционный закон.

Таким образом, казалось бы, подтверждается позиция В.И.Лафитского. Однако что означает формулировка ч.5 ст.66 “по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта”? Кто вправе выражать согласие со стороны Федерации? Почему в ч.5 ст.66 говорится “в соответствии” с федеральным конституционным законом, а в ч.1 ст.137 – “на основании”? Эти и другие вопросы говорят в пользу принятия общего закона об изменении статуса.

И, наконец, главный вопрос: что такое конкретный федеральный конституционный закон “о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации”? В формулировке ч.1 ст.137 присутствует именно союз и, а не или. Если “принятие” и “образование нового субъекта” суть понятия описывающие разные случаи изменения состава РФ, то может быть только общий закон одновременно о “принятии” и об “образовании нового субъекта”. Если же это закон о конкретном случае, то это может быть лишь случай образования нового субъекта в результате принятия в Российскую Федерацию. Т.е. последняя интерпретация означает, что Конституция не допускает отдельно “принятие” и отдельно “образование нового субъекта”; образование нового субъекта допускается только в случае вхождения в РФ новой территории, а субъекты, существовавшие на момент вступления Конституции в силу, не вправе ни объединяться, ни разделяться.

Если признать этот вывод абсурдным и противоречащим телеологическому толкованию ч.2 ст.65, разделяющему “принятие” и “образование нового субъекта”, то придется признать абсурдным и результат данного выше грамматического толкования ч.1 ст.137: если должен приниматься конкретный федеральный конституционный закон, то Конституция не может называть его “о принятии в РФ и образовании нового субъекта”; это абсурд, такого конкретного закона быть не может; конкретным может быть либо закон о принятии в РФ на правах субъекта Федерации, либо закон об образовании нового субъекта из ранее существовавших.

Или же придется считать, что ч.1 ст.137 содержит грамматически ненадлежащую формулировку и, далее, прибегнуть к телеологическому способу толкования текста ч.1 ст.137. Причем возможны два варианта телеологического толкования этого текста. Первый: в действительности ч.1 ст.137 требует внесения изменений в ст.65 на основании общего закона и не допускает принятия конкретных федеральных конституционных законов; в таком случае общие федеральные конституционные законы “О принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации” и “Об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации” должны определить, кто их применяет в конкретных случаях и каким актом осуществляется принятие в РФ или образование в ее составе нового субъекта[210].

Однако более предпочтительным представляется второй вариант: поскольку состав Российской Федерации закреплен в Конституции, то вряд ли создатели Конституции хотели установить, что решение об изменении статьи Конституции будет приниматься простым федеральным законом или указом Президента РФ (на основании общего федерального конституционного закона). Это решение не является поправкой к Конституции, оно основывается на волеизъявлении отдельного (отдельных) субъекта, но все же оно изменяет конституционно закрепленный состав РФ, а значит, должно быть максимально легитимным в рамках осуществления исключительной компетенции Федерации по вопросам федеративного устройства. Максимально легитимным в этих рамках, косвенно выражающим позицию квалифицированного большинства субъектов Федерации является федеральный конституционный закон. Следовательно, ч.1 ст.137 содержит ненадлежащую формулировку и в действительности требует, чтобы в каждом конкретном случае принимался бы федеральный конституционный закон – либо об изменении статуса, либо о принятии в РФ на правах субъекта Федерации, либо об образовании нового субъекта – и на основании этого закона вносились бы изменения в ст.65.

Однако специфика телеологического толкования состоит в том, что убедительным оно является тогда, когда оно официальное, а доктринальное представляет лишь познавательный интерес. Поэтому необходимо, чтобы Конституционный Суд России дал толкование ч.1 ст.137 Конституции.

Статус субъекта Федерации

До подписания Федеративного договора Российская Федерация строилась по национальному принципу. Субъектами Федерации были республики, автономные области и автономные округа. После заключения Договора этот принцип был дополнен территориальным. Эти положения вошли в Конституцию России. При этом в Конституции закреплено, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Субъекты Федерации не вправе выходить из состава России (иначе не было бы суверенитета Российской Федерации). Они не являются учредителями Российской Федерации. Россия имеет свои полномочия независимо от них. “Федерация создана не традиционным способом, то есть волей субъектов, а “сверху”. Центр своими актами провозгласил части государства (хоть и по их добровольному согласию) субъектами Российской Федерации. Компетенция не передавалась субъектами на уровень Российской Федерации, а наоборот, децентрализовалась самой федерацией”[211].

В соответствии с ч.1 ст.67 Конституции территория России включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Россия (ч.2 ст.67 Конституции) обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в исключительной экономической зоне (морское пространство над шельфом) и континентальном шельфе Российской Федерации. Российская Федерация, следуя конвенциям ООН о море (1958 и 1982 годов), осуществляет определенные суверенные права на континентальном шельфе (ст.5 Закона). Следовательно, ни одна составная часть территории Федерации не может (это будет противоречить нормам международного права, ст.67 и п.“н” ст.71 Конституции, а также Федеральному закону о шельфе) провозгласить свои “права” на эту часть морского пространства (как это, например, сделала Якутия в ст.5 Конституции Республики еще в 1992 г.).

Таким образом попытка субъектов Федерации объявить себя суверенными государствами не прибавляет им реального суверенитета (см. 1.4.3.).