Система управления государственным и муниципальным долгом, ее структура, институты, принципы функционирования

Существование государственного и муниципального долга автоматически подразумевает обязанности государства и органов местного самоуправления по управлению им. Как в зарубежной, так и в отечественной экономической литературе, посвященной теоретическим и практическим аспектам реализации долговой политики, можно встретить различные подходы к определению понятия управления государственным долгом. Отсутствует оно и в российском бюджетном законодательстве. Отсутствует оно и в российском бюджетном законодательстве. В тоже время анализ современной международной практики организации и осуществления операций с государственными долговыми обязательствами позволяет определить управление государственным (муниципальным) долгом как осуществляемую на стратегическом и тактическом уровнях деятельность государства (органов местного самоуправления) в лице уполномоченных органов по регулированию объема, структуры и стоимости обслуживания государственных (муниципальных) долговых обязательств.

Нет сегодня и единого мнения относительно оптимального перечня функций долгового управления. Так, например, в одной из разработок Конференции ООН по торговле и развитию (UNCTAD) указывается, что эффективное управление государственным долгом должно включать в себя, по крайней мере, семь базовых функций: стратегическую, регулятивную, рекрутинговую, информационную, аналитическую, контроллинговую и операционную.1

Стратегическая функция представляет собой выработку национальной долговой политики. Регулятивная функция означает создание правовой базы управления государственным долгом. Рекрутинговая функция подразумевает формирование высококвалифицированного штата специалистов, осуществляющих управление государственным долгом. Информационная функция включает в себя разработку детализированной базы данных обо всех принятых на себя государством долговых обязательствах, а также об их обслуживании и погашении. С помощью аналитической функции осуществляется изучение макроэкономических условий, оказывающих влияние на осуществление операций с государственными долговыми обязательствами. По этим результатам прогнозируются изменения структуры государственного долга в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. Контроллинговая функция означает осуществление внутреннего и внешнего контроля за надлежащей реализацией органами, вовлеченными в процесс управления государственным долгом, возложенных на них полномочий. И, наконец, операционная функция предполагает выпуск и размещение государственных долговых ценных бумаг, заключение кредитных договоров, а также обслуживание, погашение и рефинансирование возникших в результате проведения этих мероприятий долговых обязательств государства.

В условиях повышенной долговой напряженности или долгового кризиса государством используются следующие методыуправления государственным долгом:

· рефинансирование - погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;

· конверсия - изменение доходности займа;

· консолидация - превращение части имеющейся задолженности в новую, с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;

· новации - соглашения между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;

· унификация - решения государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;

· отсрочка - консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в ранее установленные сроки.

· дефолт - отказ государства от уплаты государственного долга.

Управление государственным (муниципальным) долгом представляет собой деятельность, направленную на решение сложных организационно-экономических задач. Ее эффективное осуществление возможно исключительно на базе использования подхода, предполагающего целенаправленное формирование государством и местным самоуправлением комплекса элементов, опосредующих процесс принятия и реализации управленческих решений, именуемого системой управления государственным (муниципальным) долгом.

Несмотря на очевидную необходимость использования такого подхода, в БК РФ данное понятие отсутствует, соответственно, отсутствует и перечень элементов системы управления государственным (муниципальным) долгом. В специализированной литературе, а также в исследованиях международных финансовых организаций, таких, как Международный валютный фонд и Мировой банк, можно встретить различные подходы к определению такого перечня. По мнению авторов настоящего учебника, система управления государственным (муниципальным) долгом должна включать в себя:

· организационную или институциональную подсистему, включающую в себя совокупность органов, ответственных за управление государственным (муниципальным) долгом на стратегическом и тактическом уровнях[81];

· правовую подсистему, то есть совокупность нормативных правовых актов, устанавливающих правила и ограничения в области управления государственным и муниципальным долгом;

· подсистему методологического обеспечения, сформированную документами, содержащими стратегические и тактические аспекты реализации долговой политики и не имеющими силы нормативных правовых актов;

· подсистему кадрового обеспечения, функцией которой является формирования контингента высококвалифицированных специалистов в области долгового управления;

· технологическую подсистему, представляющую собой совокупность площадок и технологий размещения рыночных (секъюритизированных) долговых обязательств;

· информационную подсистему, объединяющую в себе функции учета долговых обязательств и информирования всех заинтересованных лиц о текущем состоянии государственного (муниципального) долга.

Управление государственным (муниципальным) долгом, как и любая управленческая деятельность, должно базироваться на определенных основополагающих принципах. Обобщение отечественной и зарубежной практики долгового управления позволяет отнести к ним принципы:

· определенности - наличие четко определенных целевых установок управления государственным (муниципальным) долгом, которые являются одним из важнейших условий, обеспечивающих эффективность реализации долговой политики.

· безусловности - обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства и местного самоуправления перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

· полноты и единства учета - учет в процессе управления государственным и муниципальным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

· единства долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам РФ и муниципальным образованиям;

· организационного единства – сосредоточение всех функций долгового управления (за исключением утверждения долговой стратегии, которое является прерогативой высшего органа исполнительной власти или местной администрации) в рамках единой специализированной организационной структуры;

· разграничения долговой и денежно-кредитной политики. Мировая практика показывает, что непосредственное вмешательство монетарных властей в долговую стратегию является негативным фактором для государственного долга, что вызвано возможностью наличия значительных противоречий между задачами денежно-кредитной и бюджетной политики. Поэтому сферы ответственности и подотчетности монетарных и долговых властей должны быть четко разграничены.

· согласованности - обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

· снижения рисков - выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

· оптимальности - создание такой структуры государственных займов, при которой выполнение обязательств по ним было бы сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало бы наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

· гласности - предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Осуществление долгового управления на системной основе и с учетом перечисленных выше принципов, является одним из базовых условий формирования сбалансированной структуры государственного (муниципального) долга и, как следствие, способствует обеспечению финансовой устойчивости публично-правового образования как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

В соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9.03.2004 г. функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности выполняют федеральные министерства[82]. Соответственно, органом, ответственным за разработку и реализацию финансовой политики в целом и долговой политики как ее составляющей является Министерство финансов РФ.

В современных условиях высокой финансовой и политической нестабильности политика управления государственным долгом РФ претерпевает существенные изменения. Так рост дефицита федерального бюджета почти в 6,5 раз в 2015 году (2,8 трлн. руб. по оценками Министерства финансов РФ на март 2015 года против 340,7 млрд. руб., предусмотренных первоначальной редакцией Федерального закона №384-ФЗ от 1.12.2014 «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов»), а также продление экономических санкций, введенных США против РФ и резкое снижение кредитного рейтинга нашей страны, обусловили необходимость пересмотра подходов к осуществлению государственных заимствований. В частности, Министерство финансов РФ признало невозможность осуществления в 2015 году заимствований на внешних финансовых рынках, хотя первоначальная редакция Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» предусматривала размещение в 2015 году долговых ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, на сумму 7,0 млрд долларов США, что составляло более 95,8% от общей величины внешних заимствований, запланированных на этот год. Следует отметить, что в первоначальной редакции Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» основной акцент был сделан на внутренние источники финансирования бюджетного дефицита, и изменение исходных условий формирования бюджетных показателей привело к его усилению. Однако в целом резкий рост бюджетного дефицита по расчетам Министерства финансов не должен привести к увеличению объема заимствований, поскольку в качестве основного источника его покрытия рассматривается использование средств Резервного фонда.