Государственный и муниципальный долг как объект управления

На разных исторических этапах государственный долг играл различные роли и принимал различные формы, однако при этом его экономическая сущность оставалась неизменной: он являлся способом привлечения дополнительных по отношению к доходам казны (а позднее – бюджетным доходам) финансовых ресурсов для обеспечения нужд государства, основанным на использовании механизма государственного кредита.

На протяжении веков именно превышение расходов над доходами, возникавшее, как правило, вследствие подготовки или ведения военных действий, а также как результат устранения последствий стихийных бедствий или иных чрезвычайных ситуаций, было единственной причиной возникновения государственного долга. Однако бурное развитие промышленности и железнодорожного транспорта во второй половине XIX века породило принципиально новую тенденцию, связанную с использованием государственных займов в производительных целях, в частности, для строительства железных дорог. Таким образом, жесткая причинно-следственная и количественная связь между бюджетным дефицитом и государственным долгом значительно ослабела. Этому способствовало также появление новых методов долгового управления, таких, как, например, конверсия и реструктуризация.

Тем не менее, в современной экономической литературе можно встретить определения государственного долга, в рамках которых во главу угла ставится его взаимосвязь с бюджетным дефицитом. Также существует точка зрения, согласно которой государственный долг отождествляется с понятием задолженности, то есть суммы дополнительно привлеченных финансовых ресурсов. Однако, по мнению авторов настоящего учебника, наиболее точно сущность государственного долга отражает подход, в рамках которого данная категория определяется через понятие обязательства, поскольку оно отражает не только величину привлеченных денежных средств, но и условия, на которых они были привлечены.

Указанный подход положен в основу определения государственного и муниципального долга, которое закреплено в отечественном бюджетном законодательстве. Ст. 6 БК РФ устанавливает, что государственный (муниципальный) долг представляет собой обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Наличие местного самоуправления, которое наделено, в частности, полномочиями по самостоятельному привлечению и использованию кредитных ресурсов, является неотъемлемой чертой многих государств. Поэтому в дальнейшем в данной главе объектом рассмотрения будет выступать не только государственный, но и муниципальный долг.

Одной из ключевых с управленческой точки зрения характеристик государственного и муниципального долга является его неоднородность, которая означает, что он может быть классифицирован по различным признакам. Важность данной характеристики определяется тем фактом, что каждая из его составных частей имеет свои ярко выраженные особенности и, как следствие, является самостоятельным объектом управления, требующим применения индивидуальных управленческих подходов. Широко известной классификацией долговых обязательств является их разделение на внутренние и внешние. В мировой практике для этой цели используется два критерия:

- критерий резидентства, в рамках которого под внешним долгом понимаются долговые обязательства перед нерезидентами, а под внутренним долгом – долговые обязательства перед резидентами;

- валютный критерий, при применении которого в состав внешнего долга включаются обязательства, номинированные в иностранной валюте, а внутренний долг формируется обязательствами, номинированными в национальной валюте.

На сегодняшний день в большинстве стран используется валютный критерий, что обусловлено, во-первых, растущим уровнем глобализации современной экономики и, во-вторых, возможностью отслеживать риски изменения валютных курсов.

Также государственный и муниципальный долг может быть разделен на секъюритизированный и несекъюритизированный. Под секъюритизированным долгом понимаются обязательства, оформленные государственными и муниципальными ценными бумагами, под несекъюритизированны – обязательства, существующие в виде прямых кредитных договоров.

Сопоставление характеристик секьюритизированного и несекьюритизированного долга показывает, что управление последним сопряжено со значительными трудностями. Проблема состоит в том, что прямые кредитные договоры, как правило, заключаются на условиях, диктуемых кредиторами, что затрудняет применение должником методов долговой оптимизации. Например, Международный валютный фонд согласно своему уставу не имеет права проводить реструктуризацию, поэтому единственным путем урегулирования взаимоотношений с этой организацией является получение кредита на рефинансирование существующей задолженности, что фактически означает одобрение МВФ текущего экономического курса страны. По условиям Парижского клуба все решения, касающиеся урегулирования задолженности перед его членами, принимаются на коллегиальной основе, при этом каждый кредитор обладает правом вето, что ставит страну-должника в исключительно высокую степень зависимости от ее кредиторов.

Помимо перечисленных уставных ограничений, урегулирование долговых вопросов по несекьюритизированным займам зачастую напрямую связано с ограничениями, носящими политический характер. В современных условиях одним из основополагающих моментов во взаимоотношениях страны-должника с ее кредиторами, организованных на нерыночной основе, является предоставление экономических выгод в обмен на политическое сотрудничество, что потенциально влечет за собой риск частичной потери должником своей независимости в принятии политических решений.

Важное значение с управленческой точки зрения имеет разделение долговых обязательств на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные, при этом критерии их отнесения к тому или иному виду различаются от страны к стране.

Рассмотрим структурные особенности государственного и муниципального долга публично-правовых образований Российской Федерации. Ст. 98, 99 и 100 БК РФ устанавливается, что государственный (муниципальный) долг может существовать в форме обязательств:

1) по кредитам, привлеченным от имени публично-правового образования как заемщика.

2) по государственным и муниципальным ценным бумагам, выпущенным от имени публично-правового образования;

3) по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет публично-правового образования из других бюджетов бюджетной системы РФ;

4) по государственным и муниципальным гарантиям;

Дополнительной формой долговых обязательств на федеральном уровне являются также иные долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством РФ на государственный долг РФ.

В соответствии с БК РФ, краткосрочными считаются долговые обязательства, выданные на срок менее одного года, среднесрочными – от одного года до пяти лет, долгосрочными - от пяти лет до тридцати лет включительно для Российской Федерации и ее субъектов и до десяти лет включительно для муниципальных образований.

Как и в большинстве стран, в Российской Федерации долговые обязательства публично-правовых образований разделяются также внутренние и внешниепо валютному критерию. Таким образом, обязательства, номинированные в иностранной валюте относятся к внешнему долгу, а обязательства, номинированные в рублях – к внутреннему.

Бюджетное законодательство предоставляет право осуществлять внутренние и внешние заимствования Российской Федерации и ее субъектам[78]. Муниципальные образования имеют право прибегать только к внутренним заимствованиям.

Проанализируем далее структуру государственного долга РФ.

Государственный внутренний долг РФ включает в себя следующие виды обязательств.

1. Облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПК) эмитируются Министерством финансов РФ и являются долговыми ценными бумагами с неизвестным купонным доходом (в момент эмиссии объявляется купонная ставка по первому купону, а также порядок расчета и сроки объявления ставок по остальным купонам). Впервые ОФЗ-ПК были эмитированы в 1995 году, однако после кризиса 1998 года их выпуск был прекращен. В декабре 2014 года Министерство финансов РФ вновь прибегло к эмиссии этих долговых бумаг. Объем их размещения составил 1 млрд. рублей, при этом номинальная стоимость каждой облигации равна 1000 руб., а срок обращения – 10 до 19,5 лет.

2. Бескупонные облигации федерального займа (БОФЗ) представляют собой краткосрочные долговые обязательства, эмитированные Министерством финансов РФ, срок обращения которых составляет три месяца. Аукцион по размещению БОФЗ состоялся 30 декабря 2014 года, датой их погашения объявлено 30 марта 2015 года. Однако в соответствии с условиями обращения БОФЗ они могут быть досрочно выкуплены Министерством финансов РФ с возможностью их последующего обращения с соблюдением требований, установленных бюджетным законодательством РФ. Номинальная стоимость БОФЗ составляет 1000 рублей, а доходом по ним признается разница между ценой размещения (покупки) и ценой погашения (продажи) выпуска.

3. Облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) и амортизацией долга (ОФЗ-АД). Они э митируются Минфином России и дают их владельцам право на периодическое получение процентного (купонного) дохода. Перечисленные виды облигаций выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением. ОФЗ-ПД и ОФЗ-АД относятся к облигациям с известным купонным доходом. Номинал данных ценных бумаг равен 1000 руб., срок обращения составляет от одного года до 30 лет.

4. Государственные сберегательные облигации с переменной процентной ставкой (ГСО-ППС) и с фиксированной процентной ставкой (ГСО-ФПС). Они являются именными государственными ценными бумагами, выпускаемыми в документарной форме и подлежащими централизованному хранению. Номинал ГСО также составляет 1000 руб., по срокам обращения они могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными.

5. Облигации внутренних облигационных займов (ОВОЗ) размещаются на международном рынке капитала и являются именными ценными бумагами. Они выпускаются в документарной форме и также подлежат централизованному хранению. Минимальный срок обращения ОВОЗ составляет один год, максимальный - 30 лет. Номинальная стоимость одной облигации составляет 5 млн. руб. Размещение облигаций осуществляется в форме открытой или закрытой подписки.

Структура государственного внутреннего долга РФ по состоянию на 1 января 2015 г. приведена в табл. 6.1.1[79]:

 

Таблица 6.1.1. Структура государственного внутреннего долга РФ, оформленного государственными ценными бумагами, по состоянию на 1 января 2015 г.

Виды ценных бумаг	БОФЗ	ОФЗ-ПК	ОФЗ-ПД	ОФЗ-АД	ГСО-ППС	ГСО-ФПС	ОВОЗ	ОГВЗ 1991 г.	Итого
Долг, млрд руб.	103,58	1000,0	2551,02	1038,56	560,55	132,00	90,00	0,0001	5475,71

 

Кроме обязательств, оформленных долговыми ценными бумагами, государственный внутренний долг РФ включает в себя государственные гарантии РФ, выданные в валюте РФ. В течение последних лет их величина постепенно увеличивалась, и по состоянию на 1 января 2015 г. составила 1765,46 млрд руб. или 24,38% от общей величины государственного внутреннего долга.

Государственный внешний долг РФ складывается из трех составляющих:

1.Несекьюритизированного долга, представленного четырьмя группами долговых обязательств группы.

Первую группу составляет долг перед странами - участницами Парижского клуба, представляющего собой неформальное международное объединение государств, являющихся наиболее крупными мировыми кредиторами.

Ко второй группе относятся долги перед странами, не являющимися членами Парижского клуба.

Третья группа включает в себя так называемую коммерческую задолженность, представляющую собой долг по импорту бывших советских внешнеторговых организаций. Часть этой задолженности в 2002 г. была переоформлена в еврооблигации РФ, переоформление оставшейся части осуществляется по мере ее выверки.

В четвертую группу входят долги перед международными валютно-финансовыми организациями - Международным банком реконструкции и развития, Европейским банком реконструкции и развития.

2. Секьюритизированного долга оформленного еврооблигациями, имеющими длительный срок обращения (до 30 лет), выпускаемыми от имени Российской Федерации и номинированными в евровалюте, а также облигациями государственного внутреннего валютного займа (ОВГВЗ) - средне- и долгосрочными долговыми ценными бумагами (срок обращения от одного года до 15 лет) с постоянными купонными выплатами, номинированными в долларах США и размещаемыми среди юридических лиц - резидентов РФ.

3. Условного долга - государственного внешнего долга, сформированного гарантиями, выданными Российской Федерацией в иностранной валюте.

Структура государственного внешнего долга РФ представлена в табл. 6.1.2.

 

Таблица 6.1.2. Структура государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2015 г.

Категория долга	млн долларов США
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией)	54 335,4
Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации	46,1
Задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба	886,5
Задолженность перед официальными кредиторами - бывшими странами СЭВ
Задолженность перед официальными много сторонними кредиторами	1 172,1
Задолженность по внешним облигационным займам	39275,3
внешний облигационный заем с погашением в 2015 году	2 000,0
внешний облигационный заем с погашением в 2017 году	2 000,0
внешний облигационный заем с погашением в 2018 году	3 466,4
внешний облигационный заем с погашением в 2019 году	1 500,0
внешний облигационный заем с погашением в 2020 году	3 500,0
внешний облигационный заем с погашением в 2020 году	911,1
внешний облигационный заем с погашением в 2022 году	2 000,0
внешний облигационный заем с погашением в 2023 году	3 000,0
внешний облигационный заем с погашением в 2028 году	2 499,9
внешний облигационный заем с погашением в 2030 году	13 897,9
внешний облигационный заем с погашением в 2042 году	3 000,0
внешний облигационный заем с погашением в 2043 году	1 500,0
Задолженность по ОВГВЗ	5,5
Прочая задолженность	20,2
Государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте	12 083,2

 

По состоянию на 1 января 2014 г. общий объем государственного долга РФ составил или 13,1% ВВП. Для сравнения: критерий долговой безопасности, установленный Маастрихтским соглашением, - 60% ВВП. Соотношение между государственным внутренним и внешним долгом на 1 января 2015 г. составило 64: 36. Чтобы охарактеризовать данное соотношение, его можно сравнить с критериями оптимальности структуры государственного долга, используемыми за рубежом. В частности, согласно критериям, используемым одним из старейших в мире специализированных органов по управлению государственным долгом - Шведским долговым агентством, оптимальная доля государственного долга, номинированного в иностранной валюте, должна составлять около 15% общего объема государственных долговых обязательств. В рамках более мягкого подхода, используемого долговыми агентствами ряда других стран, государственный долг, номинированный в иностранной валюте, не должен превышать 30% от общего объема государственных долговых обязательств. Таким образом, структура государственного долга РФ лишь немногим хуже параметров, рассматриваемых в качестве лучшей международной практики управления государственным долгом[80]. Однако нельзя не отметить, что резкое падение курса рубля по отношению к доллару, произошедшее в конце 2014 года, оказало негативное влияние на валютную структуру государственного долга РФ. Так, по состоянию на 1 января 2014 года соотношение государственного внутреннего и внешнего долга являлось более приближенным к зарубежным образцам лучшей практики долгового управления и составляло 75: 25.

В целом структуру государственного долга РФ можно охарактеризовать как положительную, однако неустойчивая внешнеполитическая ситуация, которая является одним из негативных факторов, влияющих процессы, происходящие в финансовой сфере, требует повышения внимания к вопросам организации управления государственным долгом и институционального оформления долговой политики.