Конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

Как отмечалось выше, установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации отнесено Конституцией к предметам совместного ведения России и ее субъектов. С учетом данной конституционной нормы в конституциях республик, уставах других субъектов РФ закрепляются важнейшие принципы и особенности организации местного самоуправления на подведомственных субъектам РФ территориях.

Так, гл. VIII Устава Тюменской области (в ред. от 31 марта 2015 г.) регулирует вопросы организации местного самоуправления на территории данного субъекта РФ, включая определение основ отношений областных органов государственной власти с органами местного самоуправления (ст. 56) и общие принципы разрешения споров и конфликтов между ними (ст. 57)^[145].

В конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы и этнические общности, закрепляются особенности организации местного самоуправления в местах компактного проживания этих этнических групп. Например, в ст. 63 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа — Югры (в ред. от 19 ноября 2014 г.) специально оговорено, что органы государственной власти автономного округа способствуют развитию самоуправления коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа, в соответствии с их национальными традициями и обычаями^[146].

В большинстве субъектов РФ также принимаются специальные законы, регулирующие отдельные вопросы организации местного самоуправления на территории конкретного субъекта РФ, различные аспекты муниципальной службы, порядок проведения выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, и т.д.

Кроме того, в развитие положений конституций (уставов) и законов субъектов РФ нормативные акты по отдельным вопросам организации местного самоуправления издают высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъекта РФ, а также высшие исполнительные органы субъектов РФ.

Однако процесс формирования законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении едва ли можно считать завершенным. Отчасти это обусловлено тем, что федеральные законы, регламентирующие общие принципы, а также отдельные вопросы функционирования местного самоуправления в стране, продолжают совершенствоваться: появляются новые федеральные законы, утрачивают силу прежние, в существующие законодательные акты федерального уровня нередко вносятся существенные изменения и дополнения. В этой связи конституции (уставы) и нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие сферу местного самоуправления, также подвергаются необходимым изменениям и дополнениям; результаты практики их применения составляют основу для дальнейшего совершенствования законодательства субъектов РФ в области местного самоуправления.

§5. Устав муниципального образования, иные муниципальные правовые акты

Муниципальные правовые акты составляют важнейший элемент правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сам термин «муниципальные правовые акты» до 2003 г. в федеральном законодательстве отсутствовал. В действующем Законе об общих принципах организации местного самоуправления вопросам разработки, принятия, вступления в силу, отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов посвящена глава 7.

Согласно ст. 2 данного Закона под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Таким образом, в данном определении нашли отражение все необходимые признаки правовых актов, принимаемых на местном уровне:

‒ с содержательной точки зрения — это решение по вопросам местного значения либо по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в установленном законом порядке;

‒ с точки зрения субъекта принятия — это акты, принимаемые населением муниципального образования, органом либо должностным лицом местного самоуправления;

‒ с точки зрения формы выражения — это документ;

‒ с позиций правового значения — это решение, обязательное для исполнения на территории муниципального образования;

‒ по характеру содержащегося предписания и по кругу адресатов — это либо нормативный акт, либо правовой акт индивидуального характера.

Среди всех нормативных правовых актов, принимаемых на местном уровне, особое место занимает устав муниципального образования.

Несмотря на то, что российское законодательство по-прежнему не содержит легального определения устава муниципального образования, устав можно определить как основной нормативный правовой акт муниципального образования, регламентирующий деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В научной литературе акцентируется внимание на различных аспектах сущности и правового значения устава муниципального образования. Устав для муниципального образования, отмечают И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов, играет ту же роль, что и федеральная Конституция для страны в целом, конституции и уставы субъектов РФ — для соответствующих субъектов^[147]. Другие авторы также указывают, что устав муниципального образования является своеобразной «мини-конституцией», подчеркивая учредительный характер данного муниципального нормативного правового акта^[148]. А. А. Замотаев обращает внимание на такое юридическое свойство устава муниципального образования, как его высшая юридическая сила по отношению к иным муниципальным нормативным правовым актам^[149]. Высшая юридическая сила устава означает, что все акты, принимаемые органами муниципального образования и населением непосредственно, должны соответствовать уставу муниципального образования. Это следует из ч. 2 ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., которая ставит в «подчинение» уставу муниципального образования правовые акты органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления.

Довольно подробные требования к содержанию уставов муниципальных образований предусмотрены ч. 1 ст. 44 указанного Закона. В соответствии с этими требованиями уставы муниципальных образований закрепляют основные начала правового регулирования во всех сферах местного самоуправления. Помимо преамбулы, как правило, в уставах имеется глава, посвященная общим положениям (приводится определение понятия муниципального образования, устанавливаются границы и состав территории, определяется содержание понятия «население муниципального образования», понятие, принципы, правовая основа и формы осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании, предметы ведения муниципального образования, его символика, юридические свойства самого Устава).

Помимо этого, уставы содержат главы, посвященные отдельным аспектам местного самоуправления. Например, Устав г. Саратова включает главы, устанавливающие правовые основы организации местного самоуправления в городе, гарантии, формы и порядок участия населения города в решении вопросов местного значения, систему и правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, экономическую основу местного самоуправления в городе, основы муниципальной службы и ряд других положений^[150].

Подготовка, принятие и вступление в силу устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, ― населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава подлежит обнародованию с одновременным опубликованием установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официального опубликования порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами.

Устав муниципального образования принимается большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае принятия устав подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа по регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.

Устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после такого опубликования. При этом глава муниципального образования обязан обнародовать зарегистрированный устав в течение 7 дней со дня его поступления из органа по регистрации уставов муниципальных образований.

Такой же порядок, как и для принятия и вступления в силу устава муниципального образования, предусмотрен Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. для муниципальных правовых актов, которыми вносятся изменения и дополнения в устав.

Порядок подготовки, принятия и вступления в силу прочих муниципальных правовых актов установлен ст. 46 вышеназванного Закона. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Проекты муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Оценка регулирующего воздействия проектов таких актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.