Коллективная безопасность (универсальная и региональная)

Коллективная безопасность - это система коллективных мер, применяемых государствами на универсальной или региональной основе с целью устранения угрозы миру, предотвращения или подавления актов агрессии и восстановления международного мира и безопасности. В более упрощенном виде - это одна из форм борьбы государств против агрессии.

В ядерно-космический век при качественных изменениях в средствах и методах ведения войны любая, даже самая малая война таит в себе опасность перерастания в широкомасштабную войну с участием многих государств. Эта опасность неизмеримо увеличится, если в войну будет втянуто государство, располагающее ядерным оружием. Международная практика государств и так называемые "локальные" войны (например, во Вьетнаме, Афганистане, на Ближнем Востоке, между Ираном и Ираком, Арменией и Азербайджаном, а также в Югославии) свидетельствуют о том, что войны легче предотвратить, чем выйти из войны после ее начала. Вот почему любой, даже самый малый военный конфликт должен рассматриваться не как локальное, ограниченное явление, а как ситуация, представляющая собой реальную угрозу международному миру и безопасности, угрозу для всего человечества.

Первые шаги в направлении практической реализации идеи коллективной безопасности были сделаны на I и II конференциях мира в 1899 и 1907 гг., на которых были приняты конвенции о мирном решении международных столкновений, ставшие правовой базой для образования Постоянной палаты третейского суда. После первой мировой войны с образованием Лиги Наций и принятием ее Статута можно было уже вполне определенно говорить о создании первой модели системы коллективной безопасности.

Правовая основа коллективной безопасности в рамках Лиги Наций была заложена как в самом Статуте Лиги (преамбуле, ст. 12, 13, 15 и особенно в ст. 10, согласно которой члены Лиги обязывались "уважать и сохранять против всякого внешнего нападения территориальную целостность и существующую политическую независимость всех членов Лиги"), так и в принятых до начала второй мировой войны документах: Женевском протоколе о мирном урегулировании международных конфликтов 1924 г. (в силу не вступил), Декларации об агрессивных войнах 1927 г., Парижском пакте об отказе от войны в качестве орудия национальной политики 1928 г., Лондонских конвенциях об определении агрессии 1933 г., Межамериканском договоре о ненападении и согласительной процедуре 1933 г., двусторонних договорах СССР со своими соседями о нейтралитете и ненападении и др.

В советской юридической литературе господствовало мнение о том, что Лигу Наций не удалось превратить в действенный инструмент коллективной безопасности, что Лига Наций превратилась в инструмент империалистической политики США и других западных стран, которые отвергали любые миролюбивые предложения СССР по организации коллективного отпора агрессору, что трехсторонние переговоры в 1939 г. между СССР, Англией и Францией зашли в тупик по вине западных стран, что именно поэтому СССР и вышел из Лиги Наций. СССР был исключен из Лиги Наций в связи с началом советско-финской войны.

Практически только лишь после второй мировой войны с образованием ООН можно говорить, что эффективная система коллективной безопасности была создана. Ее правовой основой явились Устав ООН, Межамериканский договор о взаимной помощи 1947 г., Североатлантический договор 1949 г., Варшавский договор 1955 г. (до роспуска - ОВД), Договор о коллективной безопасности ЛАГ 1955 г., Хартия ОАЕ 1963 г., Заключительный акт СБСЕ 1975 г., другие итоговые документы СБСЕ и ОБСЕ. Большое значение для эффективной деятельности ООН имело принятие резолюций Генеральной Ассамблеи ООН об определении понятия агрессии 1974 г., об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г. и другие документы.

В определении понятия агрессии государства согласились с тем, что никакие соображения политического, экономического, военного или любого иного характера не могут служить оправданием агрессии. Агрессивная война является преступлением против международного мира. Агрессия влечет за собой международную ответственность. Никакое территориальное приобретение или особая выгода, полученные в результате агрессии, не являются и не могут быть признаны законными (ст. 5).

Декларация об установлении фактов 1991 г. предоставляет Совету Безопасности или Генеральной Ассамблее ООН право создавать миссии по установлению фактов и направлять их в выбранные районы для проведения объективного обследования с последующим докладом Совету Безопасности или Генеральной Ассамблее. Списки экспертов для таких миссий ведет Генеральный секретарь ООН.

Универсальная система коллективной безопасности. Организацией универсальной системы коллективной безопасности является Организация Объединенных Наций, главной целью которой является поддержание международного мира и безопасности, для чего она уполномочена "принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира" (п. 1 ст. 1 Устава ООН).

Устав ООН подробно регламентирует меры и способы поддержания международного мира и безопасности, выдвигая на первое место их мирный, предупредительный характер: мирное разрешение международных споров (п. 3 ст. 2, гл. IV); запрещение применения силы или угрозы силой (п. 4 ст. 2); осуществление широкого сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера (п. 3 ст. 1, гл. IV, IX); ограничение вооружений и разоружение (ст. 11, 26, 47).

И только если эти предупредительные меры не принесут положительных результатов, принимаются меры принудительного характера: временные меры по пресечению нарушений мира, которые Совет Безопасности найдет необходимыми или желательными (ст. 40); меры, не связанные с применением вооруженных сил по ст. 41 (полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений); меры, связанные с использованием вооруженных сил для подавления агрессора и восстановления международного мира и безопасности (ст. 42). При этом только Совет Безопасности "определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 или 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности" (ст. 39). Государства всего мира обязаны подчиняться решениям Совета Безопасности (ст. 25, п. 6 ст. 2).

В рамках ст. 41 Устава ООН Совет Безопасности ООНнеоднократно применял санкции в отношении Родезии в 1966, 1968, 1970 гг., ЮАР в 1977 г. (эмбарго на поставки вооружений), Ирака в 1990 г. (экономические и финансовые), Югославии в 1991 - 1996 гг. (экономические), Ливии в 1992 - 1996 гг. (экономические и по поставкам оружия), Сомали в 1992 г. (по поставкам оружия) и др.

В рамках ст. 42 Совет Безопасности дважды принимал решения на подавление агрессора силой: первый раз в 1950 г., когда КНДР 25 июня 1950 г. совершила нападение на Южную Корею; второй раз в 1990 г., когда Ирак оккупировал территорию Кувейта.

В отношении агрессии КНДР Совет Безопасности ООН в отсутствие представителя СССР, которому ничего не мешало присутствовать (он сам покинул заседание Совета Безопасности), последовательно принял следующие резолюции: от 25 июня о признании КНДР агрессором; от 27 июня с призывом к членам ООН оказать Южной Корее военную помощь; от 7 июля о предоставлении войскам 16 государств (основные силы от США) права именоваться войсками ООН (голубой флаг ООН, финансирование ООН). В результате трехлетней войны и огромных людских и материальных потерь, несмотря на широкое участие китайских "народных добровольцев" и советских "интернационалистов", были разгромлены войска КНДР и восстановлена граница между двумя корейскими государствами по 38-й параллели. Войска США до сих пор находятся в Корее и содержатся за счет средств ООН.

Для пресечения агрессии Ирака против Кувейта, развязанной 2 августа 1990 г.,освобождения территории Кувейта и принятия дополнительных мер с целью недопущения агрессии Ирака в будущем Совет Безопасности ООН последовательно принял следующие резолюции: 660 о констатации нарушения Ираком международного мира и безопасности с требованием немедленного вывода иракских войск из Кувейта; 661 об установлении экономических санкций против Ирака; 665 и 670 об установлении морской и воздушной блокады Ирака; 678 с требованием освободить все захваченные территории, выполнить все ранее принятые резолюции. В случае невыполнения этих требований Совет Безопасности уполномочивал многонациональные вооруженные силы (Англии, США, Франции, с использованием военных баз Турции и Саудовской Аравии) "использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить резолюцию 660 и все последующие резолюции и восстановить международный мир и безопасность в этом районе" (делегация СССР при голосовании воздержалась).

Впервые в международной практике государств Совет Безопасности предоставил Ираку так называемую "Паузу мира" с 29 ноября 1990 г. до 15 января 1991 г. для добровольного выполнения им упомянутых резолюций. Однако Ирак не выполнил требования Совета Безопасности ООН, и в течение 100 ч его вооруженные силы были разгромлены объединенными войсками стран антииракской коалиции под командованием американского генерала Шварцкопфа. В обоих случаях агрессоры (КНДР и Ирак) подавлялись от имени всего международного сообщества по ст. 42 Устава ООН. В первом случае все расходы несла ООН, во втором случае - государства антииракской коалиции без использования флага ООН.

Столь быстрое подавление Ирака свидетельствовало не только о решимости международного сообщества, но и о его способности в условиях ликвидации военного противостояния между Западом и Востоком отстаивать международный мир и безопасность всеми средствами, которые ему предоставляет Устав ООН. Заседание Совета Безопасности на уровне глав государств и правительств 31 января 1992 г. признало тот факт, что сложилась новая благоприятная обстановка, в которой Совет Безопасности начал более эффективно выполнять свою главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Члены Совета Безопасности вновь заявили о своей приверженности системе коллективной безопасности, предусмотренной в Уставе ООН, в том, что касается мер в связи с угрозами миру и пресечения актов агрессии.

Вместе с тем необходимо отметить, что именно в начале 90-х годов руководители США и других государств - членов НАТО начали постепенно отходить от своего заявления о приверженности системе коллективной безопасности, предусмотренной в Уставе ООН и одобренной 31 января 1992 г. Подавлением агрессии Ирака завершилось выполнение мандата Совета Безопасности ООН, выраженное в его резолюции 678 и всех предшествующих резолюциях. Последующее военное давление на Ирак, в том числе запрещение полетов авиации Ирака над его собственной территорией и уничтожение иракской авиации и радиолокационных станций, явно выходит за рамки международного права. Тем более является незаконной операция "Лиса в пустыне", осуществленная США и Англией 17-20 декабря 1998 г. с использованием большой авиагруппы и 20 тысяч военнослужащих. В результате этой операции, совершенной в обход Совета Безопасности ООН, были убиты и ранены несколько сотен человек, в том числе мирных жителей.

На основании ст. 40 Устава ООН уже сложилась устойчивая практика проведения операций ООН по поддержанию мира в так называемых "горячих" точках, которые включают миссии военных наблюдателей ООН (из невооруженных офицеров) и вооруженные силы ООН по поддержанию мира, имеющие легкое вооружение, используемое ими исключительно в целях самообороны.

После второй мировой войны и до начала 1997 г. было уже проведено около 30 операций ООН, в ходе которых осуществлялись: разъединение враждующих сторон (создание буферных зон); проверка соблюдения соглашений о прекращении огня и отводе войск; наблюдение и контроль за передвижением (выводом) войск враждующих сторон; наблюдение за неприкосновенностью границы или демаркационной линии (зоны); расследование вооруженных инцидентов и чрезвычайных происшествий; поддержание общественного порядка в контролируемых районах (зонах), оказание помощи местным властям и населению; сопровождение и распределение гуманитарной помощи населению, осажденным и беженцам; обеспечение безопасности участвующих в переговорах лиц и т.д.

Международной практике известны следующие примеры миссий военных наблюдателей: на Ближнем Востоке с 1948 г., в Кувейте, Анголе, Сальвадоре, Западной Сахаре с 1991 г., в Грузии в 1993 - 1994 гг. и др.; примерами использования Вооруженных Сил ООН по поддержанию мира является их создание и действие на Ближнем Востоке в 1956 - 1967 гг. и 1973 - 1979 гг., в Конго в 1960 - 1964 гг., на Кипре с 1964 г., на Голанских высотах с 1974 г., в Ливане с 1978 г., в Югославии, Кампучии, Сомали с 1992 г., в Руанде с 1994 г., в Албании с 1997 г.*

* СССР первоначально отрицал правомерность операций ООН по поддержанию мира, ссылаясь на то, что действия Генерального секретаря ООН и Генеральной Ассамблеи по их осуществлению противоречат исключительному праву Совета Безопасности ООН на применение вооруженных сил. Однако Международный суд ООН в 1962 г. в своем консультативном заключении отверг аргументы СССР, ссылаясь на то, что в соответствии с определенными для Вооруженных Сил ООН функциями они не имели права вести боевые действия, за исключением случаев законной обороны.

 

Главными условиями для осуществления операций ООН по поддержанию мира являются: согласие на такие операции враждующих сторон, прекращение огня и гарантии безопасности с их стороны миротворческим силам; решение Совета Безопасности на проведение миротворческих операций под руководством Генерального секретаря ООН; предоставление по согласованию с враждующими сторонами воинских контингентов странами, согласившимися послать свои войска; действия войск на основе полной беспристрастности и невмешательства во внутренние дела враждующих сторон; финансирование операций по специальной шкале взносов государствами - членами ООН и др.

В 90-е годы от России в операциях по поддержанию мира участвовали: в Мозамбике - 26 военных наблюдателей; в миссии ООН по проведению референдума в Западной Сахаре - 29; в миссии ООН по оказанию помощи Руанде - 15; в органе ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине - 17; в бывшей Югославии - батальон (бригада) миротворческих сил (1600 чел.).

Региональная система коллективной безопасности. Устав ООН (гл. VIII) допускает возможность создания международных региональных организаций коллективной безопасности для поддержания международного мира и безопасности на региональной основе. При этом непременно должны выполняться следующие условия: действия на региональной основе должны быть совместимы с целями и принципами ООН, касаться только местных споров и не выходить за пределы данного района; никакие принудительные действия не должны предприниматься без полномочий от Совета Безопасности ООН; все местные споры, возникающие между государствами какого-либо региона, должны разрешаться только мирными средствами; Совет Безопасности должен быть всегда информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в рамках региональных соглашений для поддержания международного мира и безопасности; любые действия на региональной основе не должны противоречить действиям в рамках универсальной системы международной безопасности ООН.

Принудительные действия с использованием вооруженной силы в регионе могут иметь место только для отражения уже совершенного нападения в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону по ст. 51 Устава ООН с немедленным сообщением об этом Совету Безопасности. Все это говорит о том, что любая региональная система коллективной безопасности может являться и является составной частью универсальной системы международной безопасности. Региональными организациями коллективной безопасности являются:

На Европейском континенте - Организация Североатлантического договора (НАТО) с 1949 г. и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) с 1995 г. С 1955 по 1991 г. действовала Организация Варшавского Договора, которая осуществила вооруженное вмешательство во внутренние дела Венгрии в 1956 г. и Чехословакии в 1968 г., приведшие к человеческим жертвам. В рамках НАТО дважды были урегулированы споры между Грецией и Турцией, касающиеся континентального шельфа Эгейского моря и северо-западной части Кипра, оккупированной Турцией (было бы целесообразно и справедливо содержать миротворческие силы ООН на Кипре за счет НАТО, а не ООН, поскольку Греция и Турция являются членами НАТО). В 1962 г. мирным путем был разрешен так называемый "кубинский кризис" - ввоз и вывоз с Кубы ракетно-ядерного оружия СССР. В 1995 - 1996 гг. НАТО приняла активное участие в прекращении кровопролития в Боснии и Герцеговине.

Весной 1999 г. руководство государств - участников НАТО включило в состав блока три европейских государства и 24 марта 1999 г. под предлогом предотвращения "гуманитарной катастрофы в Косово" развязало агрессию против Югославии, приостановленную 9 июня 1999 г.

Правовой основой коллективной безопасности в рамках ОБСЕ являются: Заключительный акт СБСЕ 1975 г., итоговые документы СБСЕ, принятые в Белграде (1977 г.), Мадриде (1980 г.), Вене (1989 г.), пакет документов "Хельсинки-2" (1992 г.) и в Будапеште (1994 г.), в том числе Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности, создания антикризисных механизмов и проведения операций по поддержанию мира как между членами ОБСЕ, так и внутри любого государства - члена ОБСЕ.

Для урегулирования конфликтных ситуаций могут быть использованы: механизмы мирного разрешения международных споров; миссии специальных докладчиков; миссии по установлению фактов; миротворческие силы ОБСЕ при соблюдении тех же условий, что и при создании и действии миротворческих сил ООН. Решения принимаются Советом ОБСЕ на основе консенсуса с информированием Совета Безопасности ООН о всех предпринимаемых действиях. В рамках ОБСЕ рассматривался, например, военный конфликт в Грузии между центральным правительством Грузии и правительством Абхазии в 1994 г., наблюдатель ОБСЕ (Т. Гульдиманн) присутствовал и осуществлял посреднические функции при урегулировании вопросов вокруг Чечни в 1996 г.

ОБСЕ может явиться действенным инструментом создания эффективной системы международной безопасности в Европе при должном учете интересов России и пространственном ограничении деятельности блока НАТО.

На Евроазиатском континенте в стадии становления находится система коллективной безопасности в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) с 1992 г. Правовой основой коллективной безопасности в рамках СНГ являются: Устав СНГ 1993 г., Договор о коллективной безопасности 1992 г., Соглашение о группах военных наблюдателей и коллективных силах по поддержанию мира в СНГ 1992 г. с тремя Ташкентскими протоколами к нему 1992 г. и др.

Совет глав государств СНГ наделен правом создавать группы по поддержанию мира из военного и гражданского персонала (группы военных наблюдателей и коллективные миротворческие силы по поддержанию мира) в целях оказания друг другу помощи в урегулировании и предотвращении конфликтов на межнациональной, межконфессиональной и политической основе. Состав групп формируется на добровольной основе государствами-участниками, за исключением конфликтующих сторон, с предоставлением помощи и средств обслуживания, включая право прохода; создается временное объединенное командование из представителей государств-участников; командующий группой назначается решением Совета глав государств СНГ (и подотчетен ему).

Группы по поддержанию мира имеют миротворческий, нейтральный и беспристрастный характер. Они не могут вовлекаться в прямые военные столкновения в интересах какой-либо противоборствующей стороны, но вправе предпринимать все необходимые меры в целях обеспечения безопасности и защиты персонала от любых насильственных посягательств на их жизнь и здоровье.

Эти группы решают следующие задачи: разъединение конфликтующих сторон; наблюдение за выполнением договоренностей о прекращении огня или перемирия, о разоружении противоборствующих сторон; создание условий для мирного урегулирования споров и конфликтов; содействие обеспечению прав и свобод человека; оказание гуманитарной помощи, в том числе в случае экологических катастроф или стихийных бедствий.

Государства СНГ в соответствии со своими обязательствами по Уставу ООН, другими международными соглашениями и по взаимной договоренности друг с другом могут давать согласие на участие групп по поддержанию мира в предпринимаемых органами и структурами ОБСЕ миротворческих усилиях и в проводимых по решению Совета Безопасности ООН акциях ООН по поддержанию мира.

Миротворческие действия в рамках СНГ осуществлялись в Грузии и Таджикистане в 1993 - 1998 гг.

В советской юридической литературе вплоть до начала 90-х годов можно было найти еще одно условие правомерности создания организации коллективной безопасности на региональной основе: в региональных организациях могут участвовать только государства одного географического района. Это условие выдвигалось для того, чтобы доказать несоответствие Североатлантического договора гл. VIII Устава ООН (доказывалась неправомерность создания НАТО), поскольку-де Италия, Греция и Турция, например, не могли быть отнесены к Североатлантическому бассейну (равно как и СССР западники не считали средиземноморским государством).

С подобным подходом невозможно согласиться по следующим причинам: во-первых, гл. VIII Устава ООН не содержит именно такого требования, оно выводится путем расширительного толкования статей гл. VIII Устава (что запрещено Конвенцией о праве международных договоров 1969 г.); во-вторых, участниками СБСЕ/ОБСЕ, правомерность создания которой никогда не подвергалась сомнению ни одним советским юристом, являются и все участники НАТО (в том числе Италия, Греция, Турция), и все бывшие члены ОВД, и страны, не входящие или не входившие ни в ОВД, ни в НАТО (например, постоянно нейтральные Швейцария, Австрия и Мальта); в-третьих, участники СНГ выразили готовность посылать свои группы по поддержанию мира и за пределы территории государств СНГ для участия в акциях ОБСЕ и ООН, предпринимаемых по решению Совета Безопасности ООН. К тому же, СНГ открыто для присоединения к нему любого другого государства, независимо от нахождения его в том или ином географическом регионе.