Совершенствование контрольно-надзорной деятельности в части ветеринарного контроля

Прошедший 2015 г. ознаменован значимыми изменениями в части проведения ветеринарного контроля. Первым из четырех нормативных актов меняющие систему контроля является Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 212 ФЗ «О свободном порте Владивосток».

Данным законом предусмотрено наделение таможенных органов полномочий по осуществлению в пунктах пропуска ветеринарного контроля за поступающими коммерческими партиями подконтрольной Россельхознадзору продукции.

При этом, в декабре 2010 г. таможенные органы уже были наделены полномочиями по принятию решения о ввозе подконтрольных Россельхознадзору товаров по результатам документального контроля (ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 394 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенным органам Российской Федерации»).

В данном контексте следует отметить, что система контроля, сформированная в 2010 г., действующая и в настоящее время, основана на анализе риска, поступающих подконтрольных Россельхознадзору товаров. При этом в группу высокого риска, с учетом экспертной оценки, попадает только 35% товаров от всей подконтрольной продукции.

Пограничный ветеринарный контроль осуществляется специалистами Россельхознадзора, которые проводят физический ветеринарного контроль, а документальный контроль – таможенные органы. При этом решение о направление груза на физический досмотр принимают уполномоченные лица таможенной службы.

Статистика показала, что решение о досмотре товаров, для проведения физического контроля, Россельхознадзором принимается лишь в 5% случаев, с учетом 100% досмотра всех перемещаемых через пункт пропуска животных.

Важно отметить, что в ретроспективном аспекте в Советском Союзе, и в настоящее время в Российской Федерации и в большинстве стран мира обеспечение контрольных полномочий в области ветеринарии осуществляется ветеринарными инспекторами, с учетом сложившейся выборочной деятельности и рисков при перемещении поднадзорной продукции.

При этом с развитием информационных систем Россельхознадзора, это один из элементов совершенствования системы ветеринарного контроля. Первой из комплекса информационных систем Россельхознадзора стала автоматическая информационная система «Аргус», предназначенная как для выдачи разрешений на ввоз, вывоз и транзит подконтрольных госветнадзору грузов, так и для анализа и учета ввозимых товаров и их отслеживания при перемещении.

Данная система высоко оценивается как инспекторами российской таможенной службы, так и зарубежными коллегами в сфере ветеринарного надзора, поскольку именно в ней были сформированы уровни риска, позволяющие облегчить выбор таможенным органам в принятие решения:

- о возврате груза;

- о пропуске груза;

- о направлении на досмотр должностным лицам Россельхознадзора.

Анализ проведения ветеринарного контроля за 2014-2015 гг. показал, что, несмотря на наделение таможенных органов полномочиями по принятию решения о пропуске ветеринарной продукции, до 86 % решений по таким грузам было принято инспекторами Россельхознадзора. Таким образом, таможенные органы снимали с себя ответственность за принятие такого решения, и большую часть ввозимой подконтрольной продукции направляли инспекторам Россельхознадзора.

Об эффективности деятельности должностных лиц Россельхознадзора по данному направлению свидетельствует статистика выявленных нарушений таможенными органами и должностными лицами Россельхознадзора за период 2013-2015 гг.

Таблица 14 – Деятельность должностных лиц таможенных органов и должностных лиц Россельхознадзора

Представленные в таблице 14 данные наглядно презентуют деятельность должностных лиц таможенных органов и должностных лиц Россельхознадзора. Так, в 2015 г. в пунктах пропуска было выявлено 2017 нарушений в части оформления ветеринарно-сопроводительных документов, при этом должностные лица ФТС России обнаружили – 100 нарушений, оставшиеся – 1917 нарушений были выявлены должностными лицами Россельхознадзора.

Таким образом, эффективность деятельности ФТС России в сфере ветеринарного контроля в настоящее время остается крайне низкой, что многократно увеличивает риски заноса эпизоотий в страну, и ставит под сомнение качество, и безопасность ввозимой подконтрольной Россельхознадзору продукции.

Федеральный закон «О свободном порте Владивосток», в первую очередь, направлен на упрощение и ускорение системы контроля в пунктах пропуска, создания благоприятной среды для хозяйствующих субъектов, привлечение новых инвестиций и развития Дальнего Востока.

Установленная схема ветеринарного контроля, предусмотренная данным законом практически не отличается от существующей, поскольку за таможенными органами уже закреплены полномочия в части проведения ветеринарного контроля подконтрольных Россельхознадзору товаров. Таким образом, закон предусматривает расширение полномочий таможенных органов в части проведения физического контроля (досмотра) таких грузов. При этом в компетенции должностных лиц Россельхознадзора остается физический контроль коммерческих партий животных и контроль за ручной кладью.

В итоге, такая система ветеринарного контроля может привести не к упрощению и ускорению всей системы контроля в пунктах пропуска, а к созданию дополнительных административных барьеров при принятии управленческих решений и дополнительной нагрузки на бизнес при принятии решения о пропуске грузов.

Кроме административных барьеров, могут возникнуть и другие риски, связанные с реализацией указанного решения, в частности:

- обострение эпизоотической безопасности страны, так как нарушается целостность действующей системы контроля, предусматривающей осуществление пограничного ветеринарного контроля в пунктах пропуска специалистами в области ветеринарии;

- создание двух национальных органов в области ветеринарии (противоречие международному законодательству, в соответствии с которым функции по ветеринарному контролю должны находиться у одного национального органа);

- противоречие задачам в области обеспечения продовольственной безопасности, изложенных в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. в части обеспечения населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной продукцией из водных биоресурсов и продовольствием, устойчивого развития отечественного производства продовольствия и сырья, достаточного для обеспечения продовольственной независимости страны;

- увеличению финансовых издержек участников ВЭД, так как возврат (как это и осуществляется в настоящее время) подконтрольных товаров из мест доставки в случае выявления нарушений международных и российских ветеринарных требований при ее перевозке не возможен (как правило, места таможенного оформления располагаются на достаточном удалении от пункта пропуска (более 100 км), в связи с чем такая продукция будет подлежать уничтожению;

- увеличение затрат федерального бюджета на содержание двух национальных контрольных органов по осуществлению ветеринарного контроля в пунктах пропуска.

При этом следует обратить внимание, что в настоящее время ведется согласование трех законопроектов, в которых предусмотрены аналогичные нормы, как и в принятом ФЗ «О свободном порте Владивосток»:

- «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенным органам Российской Федерации»;

- «О свободных портах в Российской Федерации»;

- «О свободных портах Республики Крым и города федерального значения Севастополя».

В рамках проводимой Правительством Российской Федерации реформы по совершенствованию контрольной деятельности в 2016 г. Россельхознадзор выступал с предложениями о необходимости:

- внедрения системы управления рисками (СУР) в рамках проводимого ветеринарного контроля;

- категорирование специализированных пунктов пропуска в соответствии с классификацией ТН ВЭД ЕАЭС, ввозимых через них товаров;

- перемещение коммерческих партий подконтрольных товаров только через специализированные пункты пропуска;

- закрепление за Росссельхознадзором всего объема полномочий по обеспечению ветеринарного контроля при трансграничном перемещении подконтрольных товаров в специализированных пунктах пропуска;

- наделение ФТС России полномочиями по контролю за подконтрольными товарами, ввозимыми физическими лицами для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд в не специализированных пунктах пропуска.[37;43;49]