Лекция 4. Модель финансирования сферы культуры и искусства (А.Рубинштейн)

Лекция 4. Модель финансирования сферы культуры и искусства (А.Рубинштейн)

Введение

За годы новой России звучали разные предложения, призывающие: к программно-целевому и проектному финансированию, к необходимости отказа от сметного финансирования и расширению экономической самостоятельности организаций культуры, к введению многоканальной системы, предусматривающей расширение источников поддержки культурной деятельности, наконец, просто к необходимости увеличения финансовых ресурсов культуры. Все это либо не получило практического развития, либо, в лучшем случае, не стало фактором реального улучшения положения организаций культуры.

Принятые решения и связанные с ними реформы лишь усложнили положение производителей культурных благ, не обеспечив достойного финансирования. Они ограничили их самостоятельность и повысили зависимость от учредителей ¹.

Экономический спад с легкостью выявил никуда не исчезнувший «остаточный принцип», подтвердил ненадежность партнерства государства, его всегдашнюю готовность принести в жертву бюджетную поддержку культуры. При этом важнейшая норма «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» (Закон РФ от 09.10.1992 № 3612-I, ст. 45 и 46), создававшая условия для устойчивого финансирования культуры, в виде закрепленной минимальной доли бюджетных расходов, неоднократно приостанавливалась по ходатайству Минфина. А в 2005 году и вовсе утратила силу. Принятие же Закона № 83-ФЗ завершило для культуры процесс бюджетного реформирования, вернув Министерству финансов монопольное право решать вопросы финансирования культуры, исходя из узковедомственных интересов, далеко не всегда совпадающих с интересами культурного сообщества.

Все это заставляет с большими опасениями относиться к развивающемуся экономическому кризису. Нам следует думать не только о его преодолении, но и о будущем институциональном дизайне функционирования отраслей культуры, о создании инновационной модели финансирования, направленной на повышение устойчивости финансового положения организаций культуры.

Основная часть.

Нормативный бюджет и бюджет развития

Стало очевидным, что одной из стратегических целей развития сферы культуры, страдающей «болезнью цен» и нуждающейся в финансовой поддержке общества, является повышение ее самоопределенности и снижение зависимости от конъюнктурных решений экономических ведомств. Однако рыночные механизмы и коммерциализация не могут решить данную проблему. Расчеты свидетельствуют, что рост цен на культурные блага почти всегда приводит к сокращению их потребления и увеличению дефицита дохода организаций культуры.

Решение видится в другом — в формировании нормативной части бюджета культуры, обеспечивающей устойчивость ее финансирования, и бюджета развития культуры на основе участия граждан в распределении хотя бы небольшой части уплачиваемых ими налогов. Речь идет не о сокращении общественной поддержки, без которой культура существовать не может даже теоретически. Предлагается некоторое перераспределение полномочий при решении вопроса о материальном обеспечении этой особой и очень значимой сферы, где формируется и приумножается человеческий капитал.

В данной работе представлена инновационная модель финансирования культурной деятельности (см. рис. 1). Она представляет собой комбинацию:

· института бюджетных нормативов;

· института маркированных налогов;

· институтда индивидуальных бюджетных назначений;

· института эндаумент-фондов.

Рис. 1. Многоканальная система общественной поддержки культуры

Бюджетные расходы

В условиях объективной неспособности большинства производителей культурных благ обеспечивать рыночную самоокупаемость бюджетные расходы в этой сфере следует рассматривать в контексте гарантий общественной поддержки в форме государственных обязательств. Они охватывают три типа экономических субъектов:

· работников, участвующих в процессах создания, сохранения, распространения и потребления культурных благ;

· их потребителей — граждан страны;

· организаций культуры.

Гарантии работникам культуры — обязательства государства перед работниками, участвующими в процессах создания, сохранения и распространения культурных благ. Речь идет о гарантированном уровне оплаты труда, который должен устанавливаться на основе указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных законодательных и нормативных актов, в т. ч. Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

Гарантии потребителям продуктов культуры следует зафиксировать на уровне их ценовой доступности в базовом году. При оценке этих обязательств нужно использовать средний уровень цен на платные услуги, сложившийся в базовом году, и необходимые для сохранения этого уровня цен объемы бюджетных субсидий по каждому виду культурной деятельности. Продукты этой деятельности являются по преимуществу мериторными благами ². Их приобретают индивидуумы и частично субсидирует государство. Гарантии потребителям таким образом трансформируются в обязательства государства в виде соответствующего бюджетного финансирования.

Гарантии организациям культуры — это государственные обязательства поддержки культурной деятельности в форме финансовых нормативов. Они устанавливают минимальные доли расходов в бюджетах всех уровней, направляемых на поддержку производителей культурных благ. Речь идет об установлении дифференцированных нормативов для бюджетов различных регионов РФ и федерального бюджета. При этом обязательства в отношении объема бюджетных субсидий государственным и муниципальным организациям должны быть установлены с учетом гарантий по оплате труда работников и гарантий доступности для населения указанных видов опекаемых благ ³.

Нормативный бюджет культуры. Выполненные экспериментальные расчеты свидетельствуют о том, что бюджетный норматив может варьироваться, например, от 3,86% — в Ленинградской области, 4,56% — в Хабаровском крае, 5,10% — в Новосибирской области, 6,21% — в Мурманской области, 6,95% — в Красноярском крае, 9,29% — в Пермском крае ⁴. В среднем по регионам России нормативное значение доли расходов на культуру и искусство в общем бюджете (бюджетный норматив) в 2014 году должно было бы вырасти с 3,29 (факт) до 4,93% (расчет). Этот результат вполне согласуется с теми нормами, которые были заложены в проекте Закона о культуре, подготовленном рабочей группой Министерства культуры РФ в 2014 году ⁵. В целом же нормативный бюджет культуры, обеспечивающий необходимые условия для функционирования организаций культуры, составил бы в 2014 году 324,3 млрд руб. Это на 7% больше его фактического уровня ⁶.

Сохранение в течение 3–5 лет нормативной доли расходов на культуру субъектов РФ в региональных бюджетах позволило бы обеспечивать необходимый рост средней заработной платы работников культуры в каждом субъекте РФ без снижения занятости в этой сфере при условии одновременного выполнения обязательств государства, установленных майскими Указами 2012 года Президента РФ.

Заключение

Совокупный бюджет культуры, обеспечивающий необходимые условия для функционирования организаций культуры и возможности развития культурной деятельности составил бы в 2014 г. (при минимальном уровне достижения целевых показателей по оплате труда работников культуры) 573,5 млрд руб. Это в 1,9 раза превышает фактический бюджет культуры в 2014 г. При доведении заработной платы работников культуры до уровня средней заработной платы в регионе, установленной майскими Указами Президента РФ, совокупный бюджет культуры согласно расчетам должен вырасти по отношению к 2014 г. более чем в 2 раза.

И последнее замечание, которое мне хотелось бы сделать. Увеличение общего бюджета культуры в два раза не следует рассматривать как нечто нереальное или, как кому-то покажется, даже ненужное. Уверен, российская культура и ее работники, участвующие в создании, сохранении, распространении и потреблении культурных благ, как и все граждане России, заслуживают большего.

Бюджет культуры в объеме 600–700 млрд руб. — это то немногое, что можно и нужно сделать для создания нормальных условий ее функционирования. Считаю также, что локомотивом внедрения инновационной модели финансирования культуры должны стать регионы России. В одном из них было бы целесообразно организовать и провести соответствующий эксперимент.

Общественная экспертиза основных элементов инновационной модели финансирования культурной деятельности*

Институты инновационной модели	Сторонники	Противники	Воздержавшиеся
Институт индивидуальных бюджетных назначений	69,2%	18,6%	12,2%
Система региональных эндаумент-фондов	62,8%	25,4%	11,8%
Акцизы на табак и алкоголь — в пользу культуры	75,3%	15,2%	9,5%
Налоги на азартные игры, лотереи — в пользу культуры	73,6%	17,3%	9,1%

 

_* Таблица составлена на основе итогов социологического опроса экспертов Института общественной поддержки культурной деятельности (Бураков Н.В., Рубинштейн А. Я. Результаты общественной экспертизы / Институты общественной поддержки культурной деятельности. — М., ГИИ, 2015, С. 113–124.)

¹ Рубинштейн А. Я. Наука, культура и образование: препятствие или условие экономического роста? // Российский экономический журнал. 2005. № 4. С. 32–40.

² Musgrave R.A, Musgrave P.B, Kullmer L. Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, Band 1, 6. Auflage, Tübingen, 1994 / Институты общественной поддержки культурной деятельности. — М., ГИИ, 2015, С.17–21

³ Подробная методика расчета системы дифференцированных нормативов применительно к культурной деятельности содержится в книге: Институты общественной поддержки культурной деятельности. — М., ГИИ, 2015, С. 125–132.

⁴ Подобные расчеты дифференцированных бюджетных нормативов выполнены для всех регионов России / Институты общественной поддержки культурной деятельности. — М., ГИИ, 2015, С. 250–252.

⁵ К проекту закона «О культуре в Российской Федерации». Материалы исследований. — М., ГИИ, 2015 С. 127–130.

⁶ Институты общественной поддержки культурной деятельности. — М., ГИИ, 2015, С. 145.

⁷ Хаунина Е. А. Государственные лотереи как институт финансирования культуры / Институты финансирования культуры: опыт зарубежных стран. М., 2004.

⁸ Рубинштейн А. Я. От теории к практике экономического регулирования: десять тезисов к проекту Закона о культуре // Журнал НЭА. 2014. № 4 (24). С. 213.

⁹ Хаунина Е.А. «Процентная филантропия» — дополнительный финансовый ресурс организаций социально-культурной сферы // Журнал НЭА. 2012 № 2 (14), С. 141–143.

¹⁰ Абанкина Т.В., Куштанина Е.В., Романова В.В., Рудник Б. Л. Государственная поддержка культуры. М.: Высшая школа экономики, 2014. С. 105–113.

¹¹ Целевой капитал: стратегия роста / Под общ. ред. А. Барковец. М.: Форум Доноров, 2014, С. 75.

¹² Музычук В. Ю. Государственная поддержка культуры: ресурсы, механизмы, институты. М., СПб. Нестор-история, 2013, С. 243–244.

¹³ Полные результаты расчетов по оценке бюджетов развития для всех регионов России содержатся в работе: Музычук В.Ю., Рубинштейн А. Я. Бюджеты развития культуры / Институты общественной поддержки культурной деятельности. — М., ГИИ, 2015, С. 133–144.

 

Вопрос 2. Кредиты и займы для учреждений культуры (Зайнулин Константин
директор Департамента кадровой политики и правового обеспечения, контрактный управляющий Муниципального автономного учреждения культуры "Сочинское концертно-филармоническое объединение" )

 

Кредитно-финансовая система — одна из важнейших структур рыночной экономики. Она является основным источником обеспечения хозяйствующих субъектов дополнительными денежными ресурсами. государственные (муниципальные) учреждения культуры тоже могут привлекать денежные средства извне. Но прежде необходимо тщательно рассмотреть различные сценарии и спрогнозировать возможные риски.

Предоставление кредитов и займов государственным и муниципальным учреждениям — новая и активно развивающаяся сфера применения данного финансового инструмента, которая при правильном подходе позволяет обеспечить финансовую устойчивость учреждений путем развития их предпринимательской деятельности.

Заем

Заем — это сделка между двумя сторонами, в соответствии с которой одна сторона (заимодавец) передает другой (заемщику) деньги или другие вещи под обязательство возврата такой же суммы денежных средств (суммы займа) или равное количество других полученных им вещей того же рода и качества в установленный срок.

Договор займа должен быть письменно оформлен, если размер займа превышает МРОТ более чем в 10 раз, а также в случаях, когда заимодавцем является юридическое лицо (независимо от суммы займы).

В договоре займа обязательно должна быть указана сумма передаваемых денежных средств или количество предметов, срок возврата, а также вознаграждение за использование денег.

В подтверждение договора займа и его условий должна быть представлена расписка заемщика или иной документ, удостоверяющие передачу ему заимодавцем определенной денежной суммы или определенного количества вещей.

Кредит

Кредит — это письменное соглашение, в соответствии с которым банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных кредитным договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее.

Атрибуты кредитного договора — возвратность (обязательно погасить долг к определенному времени), срочность (срок указывается в договоре), платность (за пользование средствами предусмотрены проценты), гарантированность (в случае неисполнения обязательств кредитор может отстаивать права в судебном порядке, истребовать обеспечение).

Таблица 1

Таблица 2

Законодательные ограничения для учреждений культуры на получение заемных средств (займов)

Автономное	Бюджетное	Казенное	Унитарное предприятие
Имеет право на получение кредитов и займов. В некоторых случаях требуется одобрение Наблюдательного совета	Нет прямого запрета на получение кредитов и займов (ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ)	Не имеет права предоставлять и получать кредиты и займы (п. 10 ст. 161 БК РФ)	Имеет право на получение только кредитов по договорам с кредитными организациями, при согласовании с собственником имущества унитарного предприятия объема и направлений использования привлекаемых средств (ст. 24 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ)

 

Как следует из ч. 8. ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (далее — Закон № 7-ФЗ), бюджетное учреждение обязано операции с поступающими ему средствами осуществлять в установленном порядке через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Документы системы нормативного регулирования бухгалтерского учета и действующие планы счетов бухгалтерского учета для государственных (муниципальных) учреждений (Инструкции Минфина России № 157н и 174н) допускают возможность ведения учета операций по счетам учреждений, открытым в кредитных организациях.

Следовательно, бюджетное учреждение имеет право открыть счет в кредитной организации (с заключением договора банковского счета) и привлечь банковские кредиты (на основании кредитного договора).

Автономное учреждение имеет право открыть такой счет в кредитной организации по решению руководителя автономного учреждения, принятого после рассмотрения руководителем соответствующего заключения наблюдательного совета автономного учреждения (п. 11 ч. 1 и ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (далее — Закон № 174-ФЗ).

Если сумма привлекаемого кредита или займа попадает под понятие крупной сделки (размер крупной сделки определяется для каждого конкретного учреждения в отдельности в процентном соотношении от балансовой стоимости активов), то автономное учреждение должно получить согласие наблюдательного совета (п. 9 ч. 1 и ч. 5 ст. 11 Закон № 174-ФЗ), а бюджетное учреждение — согласие учредителя (ч. 13 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ).

Лекция 4. Модель финансирования сферы культуры и искусства (А.Рубинштейн)

Введение

За годы новой России звучали разные предложения, призывающие: к программно-целевому и проектному финансированию, к необходимости отказа от сметного финансирования и расширению экономической самостоятельности организаций культуры, к введению многоканальной системы, предусматривающей расширение источников поддержки культурной деятельности, наконец, просто к необходимости увеличения финансовых ресурсов культуры. Все это либо не получило практического развития, либо, в лучшем случае, не стало фактором реального улучшения положения организаций культуры.

Принятые решения и связанные с ними реформы лишь усложнили положение производителей культурных благ, не обеспечив достойного финансирования. Они ограничили их самостоятельность и повысили зависимость от учредителей ¹.

Экономический спад с легкостью выявил никуда не исчезнувший «остаточный принцип», подтвердил ненадежность партнерства государства, его всегдашнюю готовность принести в жертву бюджетную поддержку культуры. При этом важнейшая норма «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» (Закон РФ от 09.10.1992 № 3612-I, ст. 45 и 46), создававшая условия для устойчивого финансирования культуры, в виде закрепленной минимальной доли бюджетных расходов, неоднократно приостанавливалась по ходатайству Минфина. А в 2005 году и вовсе утратила силу. Принятие же Закона № 83-ФЗ завершило для культуры процесс бюджетного реформирования, вернув Министерству финансов монопольное право решать вопросы финансирования культуры, исходя из узковедомственных интересов, далеко не всегда совпадающих с интересами культурного сообщества.

Все это заставляет с большими опасениями относиться к развивающемуся экономическому кризису. Нам следует думать не только о его преодолении, но и о будущем институциональном дизайне функционирования отраслей культуры, о создании инновационной модели финансирования, направленной на повышение устойчивости финансового положения организаций культуры.

Основная часть.