ГЛАВА ДЕВЯТАЯ. ПУТЬ В БУДУЩЕЕ

Сегодня глобализация не работает на бедных. Она не работает большей частью и на сохранение среды обитания. Она не работает на стабильность глобальной экономики. Переход от коммунизма к рыночной экономике осуществляется так плохо, что, за исключением Китая, Вьетнама и ряда некоторых восточноевропейских стран, он привел к резкому падению доходов и росту бедности.

Иные полагают, что существует простой выход: отказаться от глобализации. Однако это нереально и нежелательно. Как уже отмечалось в главе первой, глобализация принесла и огромные блага ― успех Восточной Азии был основан на глобализации, особенно на возросших возможностях для торговли и расширенном доступе к рынкам и технологиям. Глобализация принесла с собой улучшение здравоохранения, а также активное глобальное общество, борющееся за расширение демократии и социальную справедливость. Проблема не в глобализации, а в том, как она осуществляется. Частично это связано с международными экономическими институтами ― с МВФ, Всемирным банком и ВТО, которые способствуют выработке правил игры. Они делают это слишком часто скорее в интересах более передовых промышленно развитых стран ― и в интересах особых групп в этих странах,- чем в интересах развивающегося мира. Но они не только служат этим интересам; очень часто они подходят к глобализации, исходя из узкоспецифического суженного умонастроения, сформированного особым типом видения экономики и общества.

Требования реформ носятся в воздухе ― от комиссий, назначаемых Конгрессом, до получающих поддержку частных фондов групп выдающихся экономистов, которые составляют доклады об изменениях в глобальной финансовой архитектуре, и до выступлений протеста, сопровождающих почти каждую международную встречу. В ответ уже произведены некоторые изменения. Новый раунд торговых переговоров в Доха (Катар), состоявшихся в ноябре 2001 г., охарактеризован как «раунд развития», нацеленный не просто на дальнейшее открытие рынков, а на исправление некоторых дисбалансов прошлого. Полемика в Доха была гораздо более открытой, чем в прошлом. МВФ и Всемирный банк изменили свою риторику ― гораздо больше говорилось о бедности, и по крайней мере во Всемирном банке наблюдаются искренние попытки соответствовать своему обязательству «посадить каждую страну на водительское место» при осуществлении программ Банка в разных странах. Но многие критики международных институтов настроены скептически, рассматривая эти изменения как обычную реакцию на политические реалии, заставляющие эти институты менять риторику, исходя из намерения выжить. В искренность этих обязательств не верят. Не прибавило скептикам оптимизма и назначение в 2000 г. на второй по важности пост в МВФ главного экономиста Всемирного банка в период его поворота к рыночному фундаментализму. Некоторые критики, по-прежнему сомневающиеся в этих реформах, призывают к более радикальным мерам, таким, как упразднение МВФ. Но я считаю это бессмысленным. Если бы Фонд был упразднен, то он скорее всего был бы восстановлен в каком-либо другом виде. Лидеры государств хотят, чтобы в периоды кризисов действовала какая-либо международная организация, ведающая общими экономическими делами и принимающая антикризисные меры. Сегодня эту роль выполняет МВФ.

Я верю в то, что процесс глобализации может быть видоизменен с целью позитивной реализации его потенциала в интересах большинства. И я верю, что международные экономические институты могут быть перестроены так, чтобы способствовать осуществлению этого. Но для понимания того, как эти институты должны быть реорганизованы, нам следует лучше разобраться, почему они потерпели неудачу, и при этом таким жалким образом.

ИНТЕРЕСЫ И ИДЕОЛОГИЯ

В предыдущей главе мы убедились, что, если рассматривать политику МВФ как политику организации, отстаивающей интересы финансовых рынков, а не просто выполняющей свою изначальную миссию помощи странам, подвергшимся кризису, и укрепления глобальной экономической стабильности, можно понять то, что при ином подходе представляется как ряд интеллектуально непоследовательных и несовместимых действий.

Подобно тому как финансовые интересы доминируют в мышлении людей из Международного валютного фонда, точно такую же роль играют торговые интересы во Всемирной торговой организации. Так же как МВФ лишь мельком касается проблем бедных ― ведь находят же банки миллиарды для выкупа долгов банкам, но нет и малых сумм для предоставления субсидий тем, кто вышвырнут с работы в результате осуществления программ МВФ,- ВТО ставит превыше всего торговлю. Тем, кто хочет запретить использование сетей для ловли креветок, одновременно подвергая угрозе черепах, ВТО заявляет, что такое регулирование будет неоправданным вмешательством в свободу торговли. Защитники окружающей среды обнаруживают, что забота о развитии торговли превалирует над всеми остальными соображениями, в том числе и над сохранением среды обитания!

Если эти институты ставят торговые и финансовые интересы превыше всего, то их персонал видит ситуацию в другом свете, искренне веря, что программа, которую они осуществляют, соответствует общим интересам. Несмотря на свидетельства, говорящие о противном, многие министры торговли и финансов и даже некоторые политические лидеры полагают, что в конечном счете торговля и либерализация рынка капитала облагодетельствуют каждого. Многие так уверовали в это, что поддерживают силовое навязывание странам этих «реформ» любыми средствами, даже если предлагаемые меры непопулярны среди большинства населения.

Главное ― это не сами институты, а умонастроения в них: забота о среде обитания, обеспечение бедным права голоса при принятии решений, которые их непосредственно затрагивают, содействие развитию демократии, честной и справедливой торговли необходимы, если потенциальные блага глобализации предполагается претворить в жизнь. Проблема состоит в том, что эти институты стали отражать умонастроения тех, кому они подотчетны. Типичный управляющий центральным банком начинает свой рабочий день с проблем инфляции, а не со статистики бедности; министр торговли озабочен показателями экспорта, а не загрязнения окружающей среды.

Мир очень сложен. Каждая группа общества фокусирует внимание на той части реальности, которая наиболее сильно затрагивает ее. Наемные работники беспокоятся о рабочих местах и заработной плате, финансисты ― о процентных ставках и возврате кредитов. Высокий уровень процентных ставок выгоден кредиторам, если, конечно, кредит будет возвращен. Однако наемные работники рассматривают высокие процентные ставки как фактор, провоцирующий спад; для них это означает безработицу. Неудивительно, что они считают высокие процентные ставки угрозой для себя. Для финансиста, выдавшего долговременный кредит, реальной угрозой является инфляция. Она означает, что доллары, которые ему возвратят, будут стоить меньше, чем те, которыми он выдал кредит.

В публичной полемике редко спорят на языке своих эгоистичных интересов. Все обсуждается в терминах общего интереса. Но оценка того, каким будет наиболее вероятное воздействие отдельного политического мероприятия на общий интерес, требует модели, охватывающей функционирование системы в целом. Адам Смит предложил одну из возможных моделей, высказавшись в пользу рыночного механизма. Карл Маркс, видя очевидно негативное воздействие капитализма на рабочих в его время, предложил альтернативную модель. Несмотря на многие хорошо доказанные недостатки, Марксова модель оказала огромное влияние, особенно в развивающихся странах, где, по-видимому, капитализм не оправдал возлагавшихся на него надежд. Но коллапс советской империи сделал слабости этой модели достаточно явными. После этого коллапса и перехода глобальной экономики под гегемонию Соединенных Штатов рыночная модель возобладала.

Однако существует не одна-единственная рыночная модель. Между японской версией рыночной системы и германской, шведской и американской есть существенные различия. Существует ряд стран, душевой доход которых сопоставим с таковым Соединенных Штатов, но в них неравенство и бедность меньше, а состояние здоровья населения и другие показатели жизненного уровня выше, чем в США (по крайней мере с точки зрения тех, кто там живет). Хотя рынок образует ядро как шведской, так и американской модели капитализма, государство играет в них существенно разную роль. В Швеции государство берет на себя значительно большую ответственность за социальное обеспечение: оно предоставляет населению гораздо лучшее общественное здравоохранение, гораздо лучшее страхование от безработицы и гораздо лучшее пенсионное обеспечение, чем в Соединенных Штатах. Тем не менее шведская модель во всех отношениях функционирует столь же успешно, даже в том, что касается нововведений, связанных с «новой экономикой». Многим американцам, хотя и не всем, американская модель представляется функционирующей хорошо; большинство шведов рассматривают американскую модель как неприемлемую: они считают, что их модель служит им хорошо. По мнению азиатов, некоторые варианты азиатской модели функционируют хорошо, и это справедливо по отношению к Малайзии и Корее, равно как и к Китаю и Тайваню, даже с учетом глобального финансового кризиса.

За последние пятьдесят лет экономическая наука объяснила, почему и при каких условиях рынки функционируют хорошо и когда этого не происходит. Было показано, почему рыночный механизм может вести к недопроизводству в одной сфере ― например, фундаментальных исследований ― и к перепроизводству других ― например, загрязнения. Наиболее драматичными отказами рыночного механизма являются периодические срывы: рецессии и депрессии, которые нарушали благополучие капитализма на протяжении последних двухсот лет, оставляя большое число рабочих безработными и значительную часть производственных мощностей незагруженными. Но это только самые очевидные примеры отказов рыночного механизма. Помимо них существует множество более мелких неполадок, когда рыночный механизм срабатывает неэффективно.

Государство может и должно играть существенную роль, не только корректируя провалы рынка, но и обеспечивая социальную справедливость. Рыночный механизм, предоставленный самому себе, оставляет большому числу людей слишком мало ресурсов для выживания. В наиболее успешных странах, в Соединенных Штатах и в Восточной Азии, государство играло эту роль, и играло ее достаточно хорошо. Государство обеспечивало всеобщее высококачественное образование и создавало большую часть инфраструктуры, в том числе и институциональной, такой, как правоохранительная система, без которой эффективная работа рыночного механизма невозможна. Государство регулирует финансовый сектор, обеспечивая работу рынков капитала в соответствии с их назначением. Оно же создает социальную страховочную сетку для бедных. И оно содействует развитию технологий ― от телекоммуникаций до сельского хозяйства и до реактивных двигателей и радаров. Хотя в США и других странах идет оживленная полемика об уточнении места и роли государства, существует широкое согласие по вопросу о том, что государство должно играть роль в обеспечении эффективного и гуманного функционирования любого общества и любой экономики.

Имеются существенные разногласия относительно экономической и социальной политики, проводимой в наших демократиях. Часть из них касается области ценностных ориентаций: насколько мы должны быть озабочены средой нашего обитания (какая степень деградации среды для нас приемлема, если от этого зависит более высокий уровень ВВП); насколько мы должны быть обеспокоены проблемой бедности (какой долей нашего совокупного дохода мы готовы пожертвовать для выведения бедных из состояния нищеты или хотя бы некоторого улучшения их положения); какое внимание должны уделять демократическому устройству (готовы ли мы на компромисс в области основных гражданских прав, таких, как право свободы ассоциаций, если мы считаем, что в результате будем иметь более быстрый экономический рост). Другие разногласия относятся к тому, как должна функционировать экономика. Выводы анализа ясны: всюду, где информация на рынке является несовершенной (а так бывает всегда), необходимо вмешательство государства ― даже если государство само страдает от несовершенства информации,- которое может повысить эффективность рыночного механизма. Как мы уже убедились в главе третьей, допущения, лежащие в основе рыночного фундаментализма, не удовлетворяются и в развитых странах, не говоря уже о развивающихся. Но защитники рыночного фундаментализма по-прежнему утверждают, что случаи неэффективности, возникающие на рынке, относительно несущественны, а неэффективность государства относительно велика. Они рассматривают государство скорее как часть проблем, чем как инструмент их решения. Безработица возникает из-за того, что государство устанавливает слишком высокую заработную плату или допускает излишнее усиление профсоюзов.

Адам Смит лучше понимал ограничения, в которых функционирует рыночный механизм (в их числе опасности несовершенной конкуренции), чем те, кто объявил себя его современными последователями. Смит также лучше понимал социальный и политический контекст, в котором всем экономикам приходится функционировать. Социальная интегрированность очень важна для бесперебойной работы экономики. Уличные беспорядки в Латинской Америке и гражданские войны в Африке создают климат, враждебный для инвестиций и роста. Но если социальная интегрированность может влиять на экономику, то верно и обратное: политика излишне жесткой экономии ― будь то ограничительные кредитно-денежные меры, или жесткий фискальный режим в Аргентине, или резкое сокращение продовольственных пособий в Индонезии ― вызывает вполне предсказуемые беспорядки. Это особенно вероятно в условиях вопиющего неравенства, когда, как в Индонезии, миллиарды уходят на выкуп долгов корпораций и финансовых институтов, и не остается средств для тех, кого выбросили в ряды безработных.

В моей собственной работе ― как в опубликованных научных трудах, так и в работе в качестве экономического советника президента и главного экономиста Всемирного банка ― я всегда отстаивал сбалансированный взгляд на роль государства, признавая ограничения и провалы как рыночного механизма, так и государства, но всегда предполагая, что они действуют совместно, на условиях партнерства, причем точные рамки этого партнерства определяются по-разному для различных стран в зависимости от уровня их политического и экономического развития.

Однако на какой бы стадии политического и экономического развития ни находилась страна, характер ее правительства оказывает влияние на экономику. Слабое правительство наравне с излишне склонным к вмешательству вредит и стабильности, и росту. Азиатский финансовый кризис был следствием отсутствия адекватного регулирования финансового сектора. Мафиозный капитализм возник в России в результате провала попыток установить основы закона и порядка. Приватизация без необходимой институциональной структуры привела в странах с переходной экономикой к обдиранию активов вместо созидания богатства. В других странах приватизированные монополии при отсутствии регулирования оказались более способными к эксплуатации потребителя, чем государственные. Напротив, приватизация, сопровождаемая созданием системы регулирования, реструктуризацией корпораций, усилением контроля за управлением корпорациями^{50}, привела к более высоким темпам роста.

Однако моя задача здесь состоит не в том, чтобы разрешить эти спорные вопросы или изложить собственную концепцию роли государства и рынков. Я хочу подчеркнуть наличие существенных разногласий по этим проблемам даже среди хорошо подготовленных экономистов. Некоторые критики экономической науки на этом основании спешат с выводом, что экономисты не согласны между собой ни по одному вопросу, и поэтому отвергают любые рекомендации нашей науки. Это ошибочная точка зрения. По некоторым проблемам, например необходимости для каждой страны жить по средствам и опасности гиперинфляции, существует широко распространенное согласие.

Проблема заключается в том, что МВФ (а иногда и другие международные экономические организации) придает статус установившихся доктринальных положений, предложений и политических рекомендаций по мнениям, по которым нет широкого согласия в экономической науке. Так, по вопросу о либерализации рынка капитала существует очень мало свидетельств «за» и много свидетельств «против». Соглашаясь в том, что ни одна экономика не может преуспеть в условиях гиперинфляции, экономисты расходятся по вопросу о благотворности неограниченного снижения инфляции. Мало свидетельств в пользу того, что снижение темпов инфляции до все более низкого уровня дает выгоды, соизмеримые с издержками; многие экономисты даже признают негативные последствия излишнего снижения темпов инфляции^{51}

Недовольство глобализацией проистекает не только из того, что экономика ставится превыше всего, но и из того, что личные взгляды некоторых ученых-экономистов ― рыночный фундаментализм ― ставятся выше всех других концепций. Оппозиция глобализации во многих регионах мира ― это не оппозиция глобализации как таковой: новым источникам финансовых средств для обеспечения экономического роста или новым экспортным рынкам,- но оппозиция определенному пакету доктрин, политике Вашингтонского консенсуса, навязанного миру международными финансовыми институтами. И это оппозиция не просто самой этой политике, а утверждению, что существует один-единственный набор политических мероприятий, безошибочно действующих во всех случаях жизни. Это утверждение противоречит как экономической науке, которая подчеркивает важность компромиссов, так и обычному здравому смыслу. В самих наших демократиях мы ведем активную полемику обо всех аспектах экономической политики, не только по проблемам макроэкономики, но и по таким вопросам, как наиболее приемлемая структура законов о банкротстве или приватизация социального обеспечения. Большая часть остального мира лишена права делать свой собственный выбор и даже вынуждена выбирать то, что отвергли бы страны, подобные Соединенным Штатам.

Доминирование одной определенной идеологии[59] не только лишает страны свободы собственного выбора, но и в значительной мере способствует их неудачам. Экономические структуры регионов существенно различаются. Восточноазиатские фирмы, например, перегружены заемными средствами, у латиноамериканских фирм сравнительно небольшие долги. В Латинской Америке сильны профсоюзы, но они относительно слабы в большинстве стран Азии. Экономические структуры изменяются во времени ― обстоятельство, которому было уделено много внимания в дискуссиях по «новой экономике», происходивших в последние годы. Успехи экономической науки за истекшие тридцать лет относятся в основном к проблеме роли финансовых институтов, к области информации, а также к изменению параметров глобальной конкуренции. Я обратил внимание на то, как эти изменения модифицировали взгляды на эффективность рыночной экономики, а также на адекватную антикризисную политику.

Во Всемирном банке и МВФ эти новые подходы ― но что еще более важно, их следствия для экономической политики ― встречали сопротивление. К ним относились точно так же, как противились изучению опыта Восточной Азии, которая не следовала политике Вашингтонского консенсуса и росла быстрее, чем любой другой регион мира. Отказ принять на вооружение достижения новейшей экономической науки сделал эти институты слабо подготовленными к борьбе с Восточноазиатским кризисом и малоспособными генерировать рост в других регионах мира.

МВФ слабо ощущал необходимость вооружиться этим опытом, поскольку он уже знал ответы на все вопросы. Если экономическая наука на что-то не могла дать ответ, то идеология ― простая вера в свободный рынок ― всегда имела их наготове. Идеология дает как бы лупу, через которую человек смотрит на мир, набор догм, которые так крепко держат его в плену, что он не испытывает нужды в эмпирическом подтверждении. Свидетельства, противоречащие догме, попросту отбрасываются. Для верующих в свободный и ничем не ограниченный рынок либерализация рынка капиталов была самоочевидной и желательной. Никто не интересовался, есть ли доказательства того, что она содействует росту. Свидетельства, что она вызывает нестабильность, отвергались. Их считали просто разновидностью издержек адаптации, той болезненной составляющей, которую следовало считать принадлежностью перехода к рыночной экономике.