Глава 1. Теоретико-правовые основы государственного финансового контроля

§ 1. Понятие и содержание государственного финансового контроля

Государственный финансовый контроль составляет основу финансовой политики государства. Финансовый контроль является сложной, многоаспектной категорией[11]. Он является непременным условием обеспечения финансовой стабильности страны, которая напрямую зависит от устойчивого функционирования системы государственного финансового контроля, т. е. от организации и деятельности различных органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства.

В свое время профессор Санкт-Петербургского университета В. А. Лебедев отмечал, что «…при всей обстоятельности правил ведения счетов нельзя, конечно, ожидать, чтобы все счеты в государстве были совершенно верны. Таким образом, требуется поверка их, и притом поверка самостоятельная, следовательно, таким учреждением, которое поверяло бы все счета вне зависимости от Министерства финансов»[12].

А. Н. Козырин правильно подчеркивает, что вопросы финансового контроля остаются в центре внимания финансово-правовой науки[13].

В целях реализаций задач настоящего исследования следует разобраться с дефиницией «контроль», «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль».

Классик финансово-правовой доктрины, профессор Санкт-Петербургского университета В. А. Лебедев отмечал, что слово «контроль» произошло от французского «contre-role»,  т. е. «ведение второго списка счетов для проверки одного другим, что и делается контролерами, ведущими свои записи параллельно с записями кассиров, причем, разумеется, приходо-расходные записи этих последних должны сходиться с записями контролеров»[14].  А.  А. Ялбулганов отмечает, что профессор В. Н. Дурденевский также связывает происхождение слова «контроль» с техникой счетно-ревизионной деятельности. По его версии, «контроль» буквально означает «счет столбцов». Лица, считавшие столбцы, были первыми контролерами (controllers, «конт» – счет, «рол» – список, столбец)[15].

По мнению Е. А. Кочерина, в русском языке слово «контроль» стало употребляться, скорее всего, с начала XVII в[16]. В Толковом словаре В. И. Даля под контролем понимается учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкой отчетов[17]. В свою очередь в словаре русского языка С. И. Ожегова контроль определяется как проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью[18].

Также существует точка зрения, что слово «контроль», произошедшее от однокоренного «contre-role», означает «противосвиток»[19]. Отмечается, что в период раннего Средневековья при написании двусторонних документов они писались в необходимом числе экземпляров на одном свитке пергамента, после чего пергамент разрывался, и каждая часть хранилась у заинтересованного лица. В случае необходимости установления подлинности документа, его части совмещались. Предполагается, что самое ранее значение слова «"контроль" – установление правильности обстоятельства дела»[20].

По мнению А. А. Ялбулганова, исследование финансового контроля дореволюционные (российские – прим. А. Н.) ученые нередко подменяли изучением контрольно-ревизионной техники. Иначе говоря, контроль понимался буквально как «проверка», ревизия и т. п.[21] В этом контексте следует привести высказывание А. А. Ялбулганова о том, что в дореволюционной России ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако широко употреблялся термин «государственный контроль», которым обозначалась процедура проверки исполнения решения, принятого каким-либо государственным органом, или наблюдения с целью проверки, а также само учреждение (государственный орган), ведающее такой проверкой[22]. 

А. А. Ялбулганов указывает на то, что одной из первых работ, которая вводила в научный оборот понятие «финансовый контроль», стала монография проф. С. А. Котляревского «Финансовое право СССР», вышедшая в 1926 г.[23]

Следует оговориться, что на сегодняшний день единого общепризнанного определения понятия «государственного финансового контроля» в науке нет. В рамках данного диссертационного исследования приведем и проанализируем некоторые уже существующие дефиниции государственного финансового контроля.  

В экономической и юридической литературе финансовый контроль определяется по-разному.

Так, экономистами под финансовым контролем понимается «наблюдение, определение и выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданными»[24].

По мнению экономиста Л. Н. Овсянникова, рассматривающего финансовый контроль с позиции обеспечения государственной безопасности, система государственного финансового контроля формируется с целью реализации права государства законными путями обеспечивать интересы своих граждан[25].

Е. Ю. Грачева отмечает, что сущность финансов проявляется в их функциях. Финансам присуще выполнять три основные функции: распределительную, контрольную и регулятивную. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, они объективно отражают ход распределительного процесса. Контрольная функция проявляется в контроле за распределением ВВП по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению[26].

Финансовый контроль представляет собой форму реализации контрольной функции финансов, т. е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода[27]. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов[28].

В юридической литературе[29] классификация финансового контроля проводится по различным основаниям. В частности в зависимости от субъекта контроля различают контроль: 1) государственный; 2) муниципальный; 3) общественный и 4) частный. 

Как же соотносятся эти два понятия – «государственный финансовый контроль» и «финансовый контроль»? Следует согласиться с мнением А. А. Ялбулганова в части определения соотношения между этими двумя понятиями. Он отмечает, что понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» соотносятся как общее и частное[30]. Финансовый контроль является более широким определением, которое включает в себя и государственный финансовый контроль. В свою очередь государственный финансовый контроль включает и другие элементы – бюджетный, налоговый, валютный контроль, банковский и страховой надзор[31].

Безусловно, любая деятельность направлена на достижение определенной цели. В качестве цели государственного финансового контроля выступает обеспечение законности и эффективности использования фондов денежных средств государства. Важнейшая обязанность государственного финансового контроля состоит в обеспечении органов государственной власти и общества всеобъемлющей и достоверной информацией о формировании и использовании государственных средств[32]. 

Что же касается определения понятия государственного финансового контроля, то в юридической литературе подходы ученых различаются. Это свидетельствует о необходимости законодательного закрепления определения государственного финансового контроля. Четкое законодательное закрепление определения финансового контроля позволило бы устранить те спорные моменты, которые в настоящее время существуют в академических кругах.

На сегодняшний день ни в российском законодательстве, ни в законодательстве РТ не закреплено определение понятия государственного финансового контроля. Хотя в РТ в 2002 г. был принят закон «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан», но данный закон не содержит определения понятия государственного финансового контроля. 

Следует отметить, что Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р[33], определяет государственный финансовый контроль как «… деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль:

соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Такое определение государственного финансового контроля позволяет сделать вывод, что названная Программа связывает государственный финансовый контроль только с бюджетным контролем, который является разновидностью государственного финансового контроля. Из поля зрения авторов Программы выпали такие разновидности государственного финансового контроля как, налоговый, таможенный и валютный контроль.

В рамках Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ 4 декабря 2004 г. на 24-м пленарном заседании Постановлением  № 24-11 был принят «Модельный закон о государственном финансовом контроле»^[34]. Данный закон устанавливает единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля на территории государства – участника СНГ, принципы построения системы органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия.

В ст. 1  Модельного закона приведено определение государственного финансового контроля как «проверки соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего национального финансового законодательства, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов».  По мнению А. А. Ялбулганова, это определение имеет обобщающий характер, а термины «рациональность» и «эффективность», применяемые в Модельном законе для характеристики содержания финансового контроля, в настоящее время чаще используются при определении аудита эффективности[35].

Учитывая обилие различных дефиниций государственного финансового контроля, считаем необходимым привести некоторые из них.  

Е. Ю. Грачева рассматривает финансовый контроль как контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод гражданина[36].

 М. В. Карасева указывает, что «государственный финансовый контроль – это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов»[37].

А. Н. Козырин отмечает, что финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере, поскольку он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы[38].

По мнению А. Н. Козырина, «… под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»[39]. К этому определению, в целом отражающему сущность государственного финансового контроля,  А. А. Ялбулганов добавляет, что: «… финансово-контрольная деятельность нацелена на выявление всех случаев нарушений финансовой дисциплины, под которой понимается установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов…»[40]. Следует согласиться с мнением двух этих ученых в части  определения понятия государственного финансового контроля, так как приведенные ими определения наиболее полно раскрывают сущность и природу данного вида контроля.

Взятое нами за основу вышеуказанное определение понятия государственного финансового контроля включает не только бюджетный, но и налоговый, валютный и иные виды контроля. Однако следует оговориться, что предметом настоящего диссертационного исследования является государственный финансовый контроль, осуществляемый специальными органами финансового контроля (независимый государственный финансовый контроль). В этой связи во второй главе настоящего исследования анализируется организация в РТ государственного финансового контроля в части бюджетного контроля, осуществляемая специальными органами контроля.

Из вышеприведенных определений государственного финансового контроля можно выделить некоторые его признаки, а именно: а) это деятельность, осуществляемая с применением специфических организационных форм и методов; б) осуществляется государственными органами; в) деятельность регламентирована нормами права; г) направлена на соблюдение финансовой дисциплины.

И. Г. Лагутин отмечает, что определение понятия «финансовый контроль»не должно сводиться только к деятельности по проверке правильности движения государственных денежных средств, это еще и фактор, непосредственно влияющий на мотивацию людей – участников финансовых правоотношений[41].

В финансово-правовой науке финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный (коммерческий) финансовый контроль. И. Б. Лагутин под государственным финансовым контролем понимает только бюджетный контроль, в который входит контроль как за приходом (налоговый контроль), так и за расходованием казенных денежных средств[42]. Однако трудно согласиться с данным мнением, так как нами было отмечено, что государственный финансовый контроль, кроме бюджетного контроля, также включает налоговый, таможенный и  валютный контроль.

Основной задачей государственного финансового контроля во всех странах является содействие в успешной реализации финансовой политики государства по средствам обеспечения соблюдения финансового законодательства, финансовой дисциплины, недопущения нецелевого использования бюджетных и внебюджетных средств.  А. А. Ялбулганов отмечает, что сущность финансового контроля находит отражение в его задачах, важнейшей из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов[43]. В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др.

Е. Ю. Грачева отмечает, что достижение поставленных перед финансовым контролем, в первую очередь государственным финансовым контролем, целей требует реализации определенных задач (направлений), которые можно свести к следующему: а) проведение проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотношений; б) проверка правильности использования государственными и муниципальными учреждениями, организациями и предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных средств (бюджетных средств, банковских ссуд и т. д.); в) проверка соблюдения правил совершения различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств названными ранее субъектами; г) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффективного расходования материальных и денежных ресурсов; д) превентивная задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины; е) проверка законности в деятельности государственных и муниципальных органов, участвующих в финансовой деятельности[44].

Итак, подводя итог всему вышеизложенному, можно отметить, что на сегодняшний день существует дифференцированный подход к определению понятия государственного финансового контроля, что позволяет продолжить дискуссию в этом направлении.