Региональное развитие и инструменты региональной политики в ЕС и США. Нормативно-правовая база и инструменты региональной политики современной России.

 

США

 

В США эволюционирует модель децентрализованного федерализма. Конституция закрепляет свое верховенство, а также верховенство федеральных законов над конституциями и законами штатов, определяет полномочия только федерации, а также «совпадающие» полномочия. Предметы ведения штатов, кроме запрещений, не закрепляются федеральным законодательством.

Регионами первого ранга в США являются – штаты. Главы регионального управления (губернаторы) выбираются населением.

На федеральном уровне ответственность за разработку и реализацию региональной политики рассредоточена. Выделяется роль Администрации экономического развития, входящей в состав Министерства торговли. Основная деятельность этого органа связана с реализацией программ развития отстающих и депрессивных районов. Региональными проблемами занимаются также Управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при Президенте страны, Федеральный консультативный совет по экономическому развитию, Комиссия по междуштатной торговле. Значительными полномочиями в выработке и осуществлении федеральной региональной политики обладает непосредственно Президент США: согласно Закону о сотрудничестве федеральных и местных властей, Президент устанавливает правила разработки и рассмотрения федеральных программ и проектов, оказывающих значительное влияние на экономическое развитие тех или иных регионов. 

Верхняя палата двухпалатного высшего законодательного органа – Сенат, палата регионов. В Сенат США избираются по два представителя от каждого штата.

В США существует большая сеть организаций, оказывающих содействие региональному развитию. Их число стало быстро расти в 1960-е г.г. в связи с активизацией государственного вмешательства в экономику регионов. К 1967 г. было создано более 350 подобных организаций, которым дано было общее название – «Совет». Для их координации образована Национальная ассоциация региональных советов. Также имеются государственные корпорации (компании) регионального развития, которые осуществляют комплексные мероприятия по стимулированию регионального развития путем сооружения и модернизации объектов инфраструктуры.

В США правовой основой современной государственной региональной политики служит ряд ФЗ, принятых в 1960-1970 г.г. Закон «Об общественных работах и экономическом развитии» (1965 г.) определил основные направления государственной поддержки депрессивных регионов. Закон «О межправительственном сотрудничестве» (1968 г.) регламентирует распределение полномочий по региональному развитию между федеральными, штатными и местными органами власти. В 1975 г. принят Закон «О региональном развитии». Указанные законы расширили участие федеральной власти в решении региональных проблем, не умаляя прав и ответственности штатов и МСУ. Это сопровождалось увеличением объема средств, выделяемых их федерального бюджета в помощь штатам и местным органам власти. В США распространена практика создания траст-фондов (доверительных фондов). Эти фонды и по источникам формирования, и по расходам строго привязаны к решению определенных задач.

ЕС

Расширение ЕЭС (с 1993 г. — Европейский союз) сопровождалось увеличением регионального многообразия и неоднородности экономического пространства. Первая шестерка стран ЕЭС имела достаточно близкие уровни развития большинства регионов, за исключением южной части Италии. Вхождение в ЕЭС менее развитых периферийных европейских стран, к тому же внутренне неоднородных, существенно усиливало межрегиональную социально-экономическую дифференциацию.

Динамика межрегиональной дифференциации складывается под влиянием двух тенденций: сближения регионов (конвергенции) внутри "старого" сооб­щества и усиления дифференциации в результате включения в ЕС менее развитых стран с большой внутренней социально-экономической неоднородностью.

Экономическое пространство ЕС, хотя и существенно неоднородно, является по-настоящему общим благодаря единым инфраструктурным системам, свободному перемещению людей, товаров, услуг и капиталов, единой валюте (евро), согласованию национальных экономических политик и наднацио­нальному управлению по значительному числу государственных функций.

ЕС последовательно движется к высшей форме экономической и политической интеграции, превращаясь в "Европу регионов".

Европейская интеграция строится как экономически взаимовыгодный процесс для всех входящих в него стран.    Поэтому для уменьшения межрегиональных социально-экономических контрастов и увеличения эффективности межрегиональной интеграции в масштабах ЕС проводится наднациональная региональная политика, дополняющая и усиливающая региональную политику государств — членов ЕС.

В основе организации и реализации наднациональной политики ЕС лежат три принципа, отражающих идеологию европейской интеграции:

- партнерство, означает тесную координацию действий между ЕС, национальными правительствами, регио­нальными и местными органами власти.

- субсидиарность — одна из основ федерализма — означает, что проблемы должны решаться там, где они возни­кают, а "вверх" передаются только те полномочия, которые не могут выполняться (или выполняются неэффективно) "внизу".

- дополняемость приме­няется при аккумулировании ресурсов для поддержки регионов. Они должны складываться из дополняющих друг друга источников: средств ЕС и национальных (общественных и частных) инвестиций.  

В Комиссии европейских сообществ (КЕС) — фактическом правительстве ЕС — ответственность за региональную политику возложена на специального комиссара (министра), а главным рабочим органом является Генеральная дирекция по Региональной политике, имеющая номер XVI. Специальная комиссия по регио­нальной политике существует также в Европейском парламенте.

Главным финансовым институтом общеевропейской региональной политики с 1975 г. является Европейский фонд регионального развития (ЕФРР). Региональную направленность имеют также два других фонда — Европейский социальный фонд (ЕСФ) и Европейский гарантийный фонд развития сельского хозяйства (ЕГФРСХ). Позже был создан Фонд сплочения, средства которого расходуются на развитие "отсталых" стран (Греции, Португалии, Испании, Ирландии), а следовательно, и на подтягивание наиболее отсталых регионов ЕС, находящихся в этих странах.

Следует особо отметить, что средства финансовых институтов направ­ляются не на потребление (социальные выплаты), а исключительно на стимули­рование экономической деятельности, в человеческий и физический капитал.

Инструменты РП в ЕС:

·    Основной формой реализации регио­нальной политики ЕС (на базе средств структурных фондов) являются программы, или планы совместного развития.

Ослабление межгосударственных барьеров внутри ЕС, передача части госу­дарственных функций с национального на наднациональный уровень, углуб­ление экономической интеграции — все эти факторы усиливают роль регионов в экономической и политической жизни Европейского союза. Понятие "Европа регионов" отражает эволюционный переход к единому политическому и эко­номическому пространству, к единому союзному государству, к системе напря­мую взаимодействующих регионов.

 

Нормативно-правовая база РП в России

Основные предпосылки для правового обеспечения РП содержит Конституция РФ, принятая в 1993 году.  

Начиная с 1990 г. Россия создает новое правовое поле для региональной политики. Принятые федеральные законы и другие нормативные акты можно разделить на следующие группы: Первая группа – законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда относятся «Основные положения региональной политики в РФ», ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» и другие. Вторая группа – законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Например, сюда входят Бюджетный, Налоговый, Градостроительный, Земельный кодексы, большая часть федеральных целевых и федеральная адресная инвестиционная программа. Сюда относятся многие федеральные законы в области социальной, инвестиционной, ценовой, внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития. Третья группа – законы и акты, регулирующие развитие особых территорий, в т.ч. «Об особых экономических зонах», «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ», «Об особой экономической зоне Калининградской области», «О закрытом административно-территориальном образовании» и др. Четвертая группа – законы и акты, устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в РП. Такие нормативы необходимы для того, чтобы гарантировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных региональных факторов посредством дополнительных доходов или расходов на социальные нужды.

В развитии федеративных отношений приоритетной задачей является завершение законодательного разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между региональными властями и местным самоуправлением.

Инструменты РП в РФ:

· прогнозирование социально-экономического развития по регионам и территориям;

· прямое государственное участие в развитии объектов экономики и социальной сферы в регионах;

· размещение государственных заказов (закупок);

· организационная, правовая, информационная поддержка регионов в тех областях деятельности, где компетенция и возможности региональных властей недостаточны или ограничены;

· применение общих макроэкономических механизмов и регуляторов (например, снижение на всей территории РФ НДС, ЕСН, налога на прибыль; изменение таможенных тарифов и т.д.);

· создание особых экономических зон (промышленно-производственного и технико-внедренческого типа), свободных экономических и оффшорных зон, наукоградов, ЗАТО и др.;

· разработка и реализация программ перспективного комплексного социально-экономического развития субъектов РФ по единой методике Минэкономразвития России, разработка и реализация целевых программ субъектов РФ;

· реализация специальных федеральных целевых программ по стимулированию развития отдельных субъектов РФ;

· реализация ФЦП и ФАИП, где предполагается участие регионов на конкурсной основе, а также конкурсного распределения средств по непрограммной части финансирования в разрезе отдельных агентств, служб и министерств;

· регионализация мер финансово-бюджетной политики, в т.ч.: субвенции, субсидии, дотации, установление пропорций распределения федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

· подписание соглашений федеральных органов власти с субъектами РФ и перераспределении прав и полномочий и их реализация;

· формирование рейтингов социально-экономического развития регионов, и на этой основе, влияние на распределение частных корпоративных инвестиций;

· подписание специальных инвестиционных соглашений между органами исполнительной власти субъекта РФ и национальными (транснациональными) корпорациями;

· разработка региональных льгот для привлечения иностранных инвесторов (например, по земельному налогу, налогу на имущество организаций, выделение инвестиционных налоговых кредитов по налогу на прибыль и др.);

· участие регионов в конкурсах приоритетных национальных проектов;

· регионализация социальных стандартов и нормативов (например, выделение зон для установления прожиточного минимума);

· подписание соглашений о социально-экономическом сотрудничестве между субъектами РФ и регионами других государств, участие региональных представителей в экономических форумах, специальных выставках, ярмарках и т.п. мероприятиях;

· участие региональных представителей в экономических форумах, выставках, ярмарках и других мероприятиях.

· инструменты региональной переориентации предложения и спроса на труд (Президентская программа подготовки руководителей малого и среднего бизнеса в субъектах РФ, региональные надбавки к заработной плате в северных территориях, переход на отраслевые системы оплаты труда бюджетников в ряде субъектов РФ, целевые кредиты по созданию новых рабочих мест, субсидии для безработных на переезд в другой регион и др.);

· создание региональных площадок финансового и фондового рынка, эмиссия ценных бумах субъектов РФ и муниципальных образований;

· развитие межрегиональной производственной кооперации, как между предприятиями, входящими в ФПГ, холдинги, так и между независимыми компаниями, взаимопроникновение бизнеса, территориальное разделение труда;

· расширение лимитов и льгот для регионов от крупных национальных компаний (РАО «Газпром», РАО «ЕЭС», РАО «РЖД» и др.), совместное финансирование крупных инфраструктурных проектов (например, по газификации региона);

· упрощение регистрации субъектов индивидуального предпринимательства и малого бизнеса, снятие различных административных ограничений и барьеров, доступность неиспользуемых площадей государственной и муниципальной собственности в аренду;

· стимулирование развития регионального рынка земли, в т.ч. за счет завершения работ по созданию земельного кадастра и кадастра объектов недвижимости, снижение ставок земельного налога, легализация прав собственности на землю и оценки ее коммерческой стоимости и др.;

· разработка и реализация мер региональной демографической политики (субсидии на строительство жилья для молодых семей, программы содействия переселению соотечественников из ближнего и дальнего зарубежья, региональные надбавки к ряду социальных пособий и выплат и др.).