Глава 6. Совершенствование механизма выявления и разрешения конфликта интересов

 

Т.С. Глазырин

 

Анализ действующего законодательства о противодействии коррупции и в сфере государственной и муниципальной службы позволяет сформулировать некоторые предложения (идеи) по развитию и обновлению механизма выявления и разрешения конфликта интересов.

Идеи обновления механизма имеют в основном прикладную направленность и касаются непосредственно повышения эффективности практической деятельности по выявлению, предотвращению и пресечению конфликта интересов. Однако достичь названного результата в отрыве от законодательного регулирования возможным не представляется. Поэтому реализация приводимых ниже идей практической направленности потребует модернизации законодательства.

Ранее уже говорилось о необходимости коррекции базового понятия "конфликт интересов". Но, кроме того, требуется принять ряд законодательных мер, повышающих эффективность практической деятельности по выявлению и разрешению конфликта интересов.

Необходимо совершенствование деятельности по выявлению конфликта интересов. Это потребует создания системы оценки рисков возникновения конфликта интересов.

В настоящее время в целях выявления конфликта интересов законодателем на государственных служащих возложен ряд обязанностей, в частности представление сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, обязательное уведомление представителя нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, передача ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством и т.д.

Нуждается в совершенствовании порядок предоставления государственными служащими и лицами, поступающими на государственную службу, сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Предоставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера направлено на создание эмпирической базы антикоррупционного мониторинга в государственных и муниципальных органах. Анализ поступающих сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных (муниципальных) служащих имеет, как представляется, две цели: основную - выявление признаков коррупционных правонарушений государственных (муниципальных) служащих - и вспомогательную - определение рисков возникновения конфликта интересов у государственных (муниципальных) служащих.

Таким образом, развитие механизма выявления и разрешения конфликта интересов возможно путем совершенствования:

а) правовой регламентации круга лиц, информацию о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера которых должны представлять поступающие на государственную службу лица и государственные служащие;

б) приемов и способов использования данной информации в целях эффективного противодействия коррупции.

Круг лиц, информацию о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера которых должны представлять поступающие на государственную службу лица и государственные служащие, нуждается в расширении. В отличие от российского в зарубежном законодательстве круг лиц, доходы, расходы, имущество и обязательства имущественного характера которых подлежат государственному контролю в связи с занятием должности государственной или муниципальной службы либо поступлением на нее, значительно шире, и в указанном отношении представляется полезным перенять опыт ряда других стран.

Например, законодательством США предусмотрена обязанность государственных служащих предоставлять в Управление по вопросам этики информацию о своих расходах и доходах, а также расходах и доходах близких родственников, к числу которых относятся не только дети и супруг (супруга), но и родители*(99).

В отечественной правовой литературе высказываются предложения о том, чтобы "...в отношении достаточно узкого круга служащих, занимающих руководящие посты и принимающих ответственные решения... закрепить обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только своих супругов и детей, но и всех лиц, связанных с ними отношениями близкого родства или свойства"*(100). Для этого предлагается применить подход, содержащийся в п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона N 79-ФЗ (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов)*(101).

Согласно ст. 23 Закона от 14 июня 2003 г. N 204-3 "О государственной службе в Республике Беларусь" государственные служащие обязаны ежегодно декларировать доходы и имущество не только свои, но и супругов и прочих совершеннолетних близких родственников, к которым по закону относятся "родители, дети, усыновители, усыновленные (удочеренные), родные братья и сестры, дед, бабка, внуки" при условии их совместного проживания и ведения общего хозяйства с государственным служащим*(102).

При регламентации круга лиц, сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера которых должны представляться государственными служащими или поступающими на государственную (муниципальную) службу лицами, целесообразно объединить два подхода: идентификацию по степени родства и идентификацию по признакам ведения совместного хозяйства.

Степень родства в целях противодействия коррупции необходимо понимать максимально широко: в список подконтрольных лиц должны входить родители, супруги, дети, братья и сестры (в том числе сводные), внуки государственных (муниципальных) служащих или поступающих на государственную (муниципальную) службу лиц, а также братья и сестры (в том числе сводные), родители и дети супругов (от иных браков).

Необходимость идентификации по признаку ведения совместного хозяйства обусловлена в том числе широким распространением в настоящее время в России фактического брачного сожительства, что предоставляет широкие возможности для легального сокрытия государственными служащими и лицами, поступающими на государственную службу, массива данных о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, что затрудняет проведение антикоррупционного мониторинга, а также оценку рисков возникновения конфликтов интересов.

Факт ведения совместного хозяйства должен устанавливаться при одновременном наличии хотя бы двух из следующих обстоятельств в отношении того лица, с которым предполагается ведение совместного хозяйства государственным (муниципальным) служащим или лицом, поступающим на соответствующую службу: совместное проживание (по данным регистрационного учета), наличие общих детей, общая собственность на объекты недвижимости и транспортные средства, совместные вклады или счета в банковских организациях.

Также может быть предложено внести изменения в порядок проверки достоверности и полноты сведений об имуществе, правила осуществления которой, рекомендованные к применению во всех органах государственной власти и местного самоуправления, закреплены Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению"*(103).

Согласно п. 4 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденному названным Указом (далее - Положение о проверке достоверности сведений об имуществе), проверка достоверности и полноты сведений об имуществе государственных служащих или лиц, поступающих на государственную службу, их супругов и детей осуществляется ad hoc по решению специально уполномоченных лиц (поименованы в названном Положении), принятому в письменном виде в отношении каждого гражданина или государственного служащего. При этом согласно п. 10 Положения о проверке достоверности сведений об имуществе решение о проверке принимается по специальному основанию - поступлению "достаточной информации, представленной в письменном виде в установленном порядке" от перечисленного круга субъектов.

В настоящее время к числу инициаторов указанных проверок отнесены преимущественно правоохранительные и налоговые органы, постоянно действующие руководящие органы политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, Общественная палата Российской Федерации. Таким образом, в некоторых субъектах из системы информирования о коррупционных правонарушениях фактически исключаются постоянно действующие руководящие органы региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений, зарегистрированных в установленном порядке. В ряде субъектов из числа инициаторов также были исключены региональные общественные палаты*(104). Вместе с тем не существует единой практики и в отношении СМИ: в одних субъектах они полностью исключены из списка лиц, чья письменная информация может служить основанием для проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера*(105), в других - инициаторами могут быть только общероссийские СМИ*(106), в иных - общероссийские и региональные*(107).

Решение рассмотренной проблемы имеет принципиальное значение для функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях широкой системы информирования о фактах возможных коррупционных правонарушений. Для эффективной работы данной системы необходимо, чтобы возможно большее количество лиц, письменная информация которых может послужить основанием для проведения проверки сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, было наделено необходимыми правомочиями в соответствующих нормативных правовых актах. А для этого необходимо предоставить соответствующие права общественным палатам субъектов Федерации, постоянным руководящим органам региональных отделений политических партий, зарегистрированных общественных объединений и т.д., но самое главное, в систему информирования о фактах коррупционного поведения должны быть вовлечены все возможные СМИ - иностранные, общероссийские, региональные и, конечно, местные, что фактически сделано, например, в Красноярском крае*(108). Вместе с этим, как представляется, речь должна вестись в соответствующих нормативных правовых актах не только о письменной (газеты, интернет-СМИ), но и об аудиовизуальной информации (радио, телевидение) в СМИ.

Согласно ст. 11 Закона N 273-ФЗ государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. На государственных и муниципальных служащих также возложена обязанность в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только им станет об этом известно. Очевидно, что данная сформулированная в общем виде обязанность нуждается в уточнении.

В юридической литературе предлагается, чтобы гражданский служащий, замещающий должность, на которой высока вероятность возникновения конфликта интересов, заявлял представителю нанимателя о характере и/или размерах своей личной заинтересованности*(109). С учетом данной позиции рассматриваемую обязанность предлагается модифицировать.

Исполнителями обязанности необходимо признать не только государственных (муниципальных) служащих, но и лиц, поступающих на соответствующий вид службы, что позволит уже при приеме на службу принимать меры по предотвращению конфликта интересов.

Нуждается в уточнении форма уведомления о конфликте интересов. С учетом распространения рассматриваемой обязанности и на лиц, не состоящих в служебных отношениях, представляется целесообразной наряду с предоставлением справок о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера подача поступающими на государственную (муниципальную) службу лицами декларации о конфликте интересов.

В декларацию предлагается включать сведения о родственниках поступающего на государственную (муниципальную) службу лица, местах их работы, должностях, характере выполняемой ими работы, принадлежащих им и (или) поступающему на службу лицу ценных бумагах, долях в уставном капитале юридических лиц. В текущий период времени часть названных данных отражается в анкете государственного служащего и в справках о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Из формы анкеты предлагается дублирующие данные исключить, оставив лишь общие сведения о родственниках поступающего на государственную службу лица (степень родства, дата рождения, место проживания). Состав данных в формах справок о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера целесообразно оставить неизменным в целях удобства последующего сравнения соответствующей информации предыдущих и последующих периодов.

Комиссии по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов предлагается наделить полномочиями по обязательному рассмотрению деклараций о конфликте интересов, оценке соответствующих рисков его возникновения и даче обязательного для представителя нанимателя заключения о возможности и условиях*(110) поступления лица на государственную службу.

С учетом сказанного отметим, что на государственных (муниципальных) служащих должна быть возложена обязанность уточнения декларации о конфликте интересов в возможно короткий срок (например, недельный), как только им стало известно об изменении или возможности изменения данных, содержащихся в ней.

В пункте 2 ст. 14 Закона N 79-ФЗ установлено право гражданского служащего с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Несовершенство данного положения заключается в том, что решение вопроса о возможности возникновения конфликта интересов осуществляется самим государственным служащим. В юридической литературе по данному поводу справедливо отмечается, что "не всегда государственный или муниципальный служащий способен адекватно оценить ситуацию, связанную с возникновением или возможностью возникновения конфликта интересов на государственной службе"*(111).

В связи с этим предлагается ввести четкое правило, по которому гражданский служащий может выполнять иную оплачиваемую работу только с разрешения комиссии по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. При этом информацию об иной оплачиваемой работе также необходимо включать в качестве уточнения в декларацию о конфликте интересов.

Нуждается в совершенствовании и правовой статус комиссий по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Одной из проблем низкой активности работы комиссий по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов является недостаток квалифицированных кадров*(112). Также не урегулирована практика участия "сторонних" членов в составе комиссии. В частности, нуждаются в регламентации на федеральном уровне вопросы компетентности указанных представителей, механизма их отбора и приглашения, недопущения возможности для включения в состав комиссии знакомых и лояльных членов, гарантий независимости, ответственности членов комиссий, вопросы оплаты их труда. Представляется целесообразным введение ограничений по количеству комиссий, в состав которых могут входить одни и те же лица*(113).

Нуждаются в решении вопросы формирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов. Ряд органов местного самоуправления не имеют структурных подразделений, представители которых должны включаться в состав комиссий в обязательном порядке. Кроме того, возникают сложности с привлечением в состав комиссий представителей научных и образовательных организаций*(114).

В решении данного вопроса предлагается использовать опыт Республики Татарстан - создавать в пределах каждого муниципального района единую комиссию с делегированием ей полномочий по рассмотрению вопросов в отношении всех муниципальных служащих района.

В связи с этим представляется целесообразным на федеральном уровне законодательно закрепить право на создание единой для муниципального района и входящих в его состав поселений комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов путем внесения дополнений в Закон о противодействии коррупции и Закон N 25-ФЗ.

Полномочия комиссий по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов должны быть расширены не только с учетом высказанных предложений.

Также весьма полезно рассмотреть вопрос о предоставлении права запроса информации, необходимой для разрешения вопросов, поставленных перед комиссиями, у граждан и организаций*(115). Причем "неисполнение законного требования комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, урегулированию конфликта интересов должно обеспечиваться мерами административной, а в отношении должностных лиц органов государственной власти - и дисциплинарной ответственности"*(116), для реализации чего представляется необходимым внести соответствующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законодательство о государственной гражданской службе. Отказ от сотрудничества с такой комиссией или игнорирование требований законодательства должно быть безусловным основанием к увольнению с государственной службы. Это, как справедливо полагает Л.В. Андриченко*(117), обеспечит возможность комиссиям собрать необходимую информацию в полном объеме.

Однако приведенные меры не возымеют должного эффекта, если большинство решений комиссий по урегулированию конфликта интересов не будут носить обязательный для руководителя государственного (муниципального) органа характер: в Положении о конфликтных комиссиях не был преодолен наиболее существенный недостаток предыдущего Положения - введенная в положение норма о необязательном характере рекомендательных решений, по сути, полностью выхолостила процедуру урегулирования конфликта интересов.