Переход права собственности по договору лизинга

 

Лизинг, являясь разновидностью договора аренды, направлен на предоставление имущества во временное пользование, что предполагает его возврат собственнику по истечении оговоренного сторонами срока. При желании стороны в условиях договора могут предусмотреть переход имущества в собственность лизингополучателя. Таким образом, законодатель наравне с обязанностью вернуть имущество предоставляет арендатору право выкупить его.

Правовые системы разных стран по-разному квалифицируют условие приобретения имущества, переданного по договору лизинга. В некоторых государствах его считают неотъемлемым признаком договора лизинга и расценивают как обязательное. Так, законодательства Бельгии, Италии, Франции предусматривают обязательное условие о продаже имущества по согласованной цене. В то же время в Великобритании, США право выкупа не является условием, характерным для лизинга*(1).

Российское законодательство не расценивает возможность выкупить имущество по окончании срока действия договора лизинга так категорично. Соответствующий пункт включается в договор только по обоюдному желанию лизингодателя и лизингополучателя, так как это является правом сторон, которым они могут воспользоваться. Законодатель не ставит условие о выкупе имущества в разряд обязательных для заключаемого договора, и, при наличии его в договоре, не подвергает сомнению квалификацию такого договора в качестве лизингового.

Однако одного упоминания о праве выкупа в договоре недостаточно для его реализации. Стороны должны оговорить не только порядок, сроки и условия выкупа, но также выкупную стоимость, при условии выплаты которой пользователь становится собственником имущества. Возникает вопрос о том, когда и как определяется выкупная стоимость предмета договора.

Анализируя право выкупа, необходимо в первую очередь рассмотреть лизинговые платежи. Выплачивая их периодически, лизингополучатель не только передает вознаграждение лизингодателю, но также возмещает его затраты на приобретение, доставку, установку, а также иные возможные дополнительные расходы. Амортизационные отчисления, входящие в состав лизинговых платежей, позволяют лизингодателю возместить все вложения в приобретение имущества.

Федеральный закон "О лизинге", ныне действующий в новой редакции и под другим названием*(2), содержал положение, согласно которому право собственности на предмет лизинга переходило к лизингополучателю по окончании срока действия договора или до его истечения при условии выплаты всех лизинговых платежей (ст. 19). Содержание этой нормы предполагало, что, во-первых, по общему правилу переход права собственности к лизингополучателю был характерным условием договора лизинга; во-вторых, отдельно выкупная цена сторонами не оговаривалась - она включалась в состав вносимых платежей.

Выплатив всю оговоренную сумму, лизингополучатель автоматически становился собственником имущества. Такой порядок был подкреплен путем подробного освещения законодателем всех вопросов, связанных с платежами, в частности, подробно оговаривались экономическое содержание договора, состав инвестиционных затрат и лизинговых платежей, вознаграждение. Одновременно в составе лизинговых платежей была предусмотрена амортизация имущества за весь период действия договора.

Предусматривая упомянутый автоматический переход права собственности на предмет лизинга по окончании срока действия договора и при условии выплаты всей предусмотренной договором суммы, законодатель, по нашему мнению, принимал свое решение исходя из сути амортизационных отчислений. Если лизингополучатель путем внесения ежемесячных платежей выплачивал, помимо прочего, полную амортизационную стоимость оборудования (и тем самым непосредственную стоимость имущества), он имел право претендовать на получение его в собственность. В том случае, если сумма лизинговых платежей не была перечислена полностью, а следовательно, не была выплачена и полная амортизационная стоимость, имущество оставалось в собственности лизингодателя. При этом стороны не определяли выкупную стоимость как дополнительную выплату к произведенным платежам. Следовательно, амортизация выступала в качестве критерия при решении таких вопросов. Практика при разрешении спорных вопросов также исходила из этих критериев*(3).

К настоящему времени в Закон о лизинге внесены изменения, вследствие которых для лизинга стал нехарактерен обязательный переход права собственности на имущество к пользователю, а полностью выплаченная сумма лизинговых платежей перестала служить основанием смены собственника. По общему правилу по истечении срока договора и после выплаты всей оговоренной суммы имущество должно быть возвращено лизингодателю. Получив вознаграждение за оказанные услуги и возместив с помощью платежей все затраты, в том числе на приобретение имущества, лизингодатель остается собственником, который вправе самостоятельно принимать решение об отчуждении имущества и определении цены его продажи. Законодатель не навязывает сторонам определенное поведение, а предоставляет им свободу выбора, когда каждый сам вправе принять решение - хочет ли он иметь предмет лизинга в собственности.

В случае выкупа его лизингополучателем стороны должны подробно оговорить это условие в договоре. Е.В. Кабатова полагает, что "опцион на покупку может быть сформулирован, например, следующим образом: "Пользователь по окончании срока действия договора вправе купить оборудование, взятое во временное пользование по настоящему договору, по цене, равной справедливой рыночной стоимости. Пользователь уведомляет лизинговую компанию по меньшей мере за 120, но не более чем за 180 дней до окончания срока договора о своем намерении воспользоваться опционом на покупку. Справедливая рыночная цена будет представлять собой согласованную между сторонами договора стоимость; если они не могут согласовать этого в течение 30 дней после получения лизинговой компанией уведомления пользователя о реализации опциона на покупку, то справедливая рыночная цена будет определена оценщиком, выбранным обеими сторонами""*(4).

Определив указанную сумму, стороны выбирают и указывают в договоре один из двух вариантов ее выплаты:

а) данная сумма передается лизингодателю лизингополучателем помимо суммы лизинговых платежей (обычно вся сразу);

б) она становится частью лизинговых платежей. В этом случае определяется общая выкупная сумма, которая входит в состав лизинговых платежей и постепенно выплачивается лизингополучателем вместе с ними.

Суд, решая вопрос о том, перешло ли право собственности к лизингополучателю, прежде всего исходит из того, какой порядок выплаты выкупной стоимости указан в договоре. Так, если стороны предусмотрели в договоре способ "б", право собственности на имущество переходит к лизингополучателю только после выплаты всей суммы платежей. Выкупная сумма в этом случае вычленяется из общей перечисленной по договору денежной массы и пересчитывается.

Примером может послужить следующий судебный спор. В арбитражный суд обратилось ОАО "Астраханьагропромтехника" (лизингодатель) с иском о расторжении договора лизинга в связи с несвоевременной уплатой лизинговых платежей, взыскании долга по лизинговым платежам и возврате арендованного имущества. В ходе судебного разбирательства было установлено, что стороны заключили договор лизинга, в котором предусмотрели переход права собственности на имущество к лизингополучателю после уплаты всей суммы лизинговых платежей. Решением суда иск был удовлетворен в части расторжения договора и взыскания долга. В возврате арендованной техники было отказано.

Решение мотивировано тем, что поскольку с ответчика взыскана сумма лизинговых платежей за весь период действия договора, право собственности на объект лизинга перешло к лизингополучателю, а истец, требуя возврата техники и ее стоимости, злоупотребляет правом*(5).

Таким образом, если стороны предусмотрели переход права собственности к лизингополучателю после выплаты всех лизинговых платежей, суды подтверждают переход права собственности к лизингополучателю и отказывают лизингодателю в возврате имущества.

Более пристальное внимание условию о выкупе уделяется за рубежом. В США, например, при отсутствии специализированного законодательства о лизинге большую работу проводит Служба внутренних доходов, которая периодически публикует правила, регулирующие те или иные вопросы лизинга и устанавливающие основные критерии для проведения различий между договорами лизинга и купли-продажи. Основная цель Службы - отличить добросовестных участников гражданских правоотношений от тех, кто намерен воспользоваться преимуществами, предоставляемыми участникам соглашения о лизинге, и ради этого заключает фиктивные сделки. Наличие в договоре лизинга условия об обязательном переходе права собственности к арендатору, явно заниженная цена опциона на покупку могут быть расценены фискальными органами США в качестве признаков замаскированного договора купли-продажи. Немало договоров лизинга, заключаемых в США, содержат оговорку о праве арендатора купить используемое им имущество по окончании срока соглашения. Однако для того, чтобы лизинг был действительным, цена, которую арендатор обязан уплатить за имущество, должна равняться "справедливой рыночной цене", т.е. цене, по которой арендодатель продал бы имущество любому лицу.

В Бельгии сложилась прямо противоположная ситуация: в договоре лизинга должно быть предусмотрено право арендатора выкупить арендуемое имущество по окончании срока лизинга за согласованную в договоре цену, соответствующую остаточной стоимости имущества.

По законодательству Австрии стороны могут предусмотреть выкуп имущества, при этом стоимость опциона должна соотноситься со стоимостью имущества на момент реализации опциона*(6).

Думается, что оптимальный механизм регулирования предусмотрен в австрийской правовой системе. Целью договора лизинга является предоставление имущества в пользование, стороны строят свои отношения с учетом данной направленности соглашения, и именно этот аспект законодателю следует рассмотреть подробнее. Отношения же, связанные с переходом права собственности, второстепенны. Законодатель не должен диктовать сторонам жесткие условия развития их отношений. Удачным решением представляется предоставление лизингополучателю права выкупить имущества. Воспользоваться ли этим правом, стороны решат самостоятельно при определении условий заключаемого договора.

Решение вопроса о стоимости выкупаемого имущества также следует передать сторонам. Лизингодатель как собственник вправе назвать свою цену. Вместе с тем, чтобы механизм регулировании института лизинга стал более эффективным, возможны, на наш взгляд, некоторые ограничения. В частности, специфика лизинга предусматривает возмещение понесенных лизингодателем затрат в короткие сроки. Лизингополучатель выплачивает в составе платежей определенную сумму вознаграждения. Таким образом, целесообразно закрепить в ГК РФ принцип определения выкупной цены исходя из остаточной, а не рыночной стоимости имущества. Это будет отвечать интересам лизингодателя и лизингополучателя.

Некоторые авторы отмечали преимущества изложенного подхода и в качестве аргумента ссылались на положительный зарубежный опыт. В частности, аналогичное правило предусмотрено в ст. 1 Французского закона N 66-455 о предприятиях, практикующих кредит-аренду, и в ст. 1 Бельгийского королевского постановления N 55, определяющего юридический статус предприятий, практикующих кредит-аренду*(7).

Другие авторы признают положительные стороны данного подхода лишь при определенных условиях, поскольку имущество, передаваемое по договору лизинга, к концу срока может оказаться нереализуемым, и для лизингодателя создастся неблагоприятная ситуация, когда будет возвращено не подлежащее реализации имущество, а деятельность лизинговой компании станет нерентабельной.

М. Анисимов рассмотрел причины риска, обусловленные характеристиками предметов лизинга, и выделил три вида такого имущества. В первую группу входит оборудование, которое подбиралось (изготавливалось) под конкретный заказ, и в последующем не всегда находятся заинтересованные в нем предприятия. Вторую группу составляет оборудование, подверженное быстрому моральному износу (в частности, офисная техника). Его можно реализовать, но с убытками для лизинговой компании. К третьей группе отнесено оборудование, которое не подлежит демонтированию (например, оборудование для нефтяной скважины). В отношении указанных типов имущества желательным условием, по мнению М. Анисимова, было бы требование выкупа оборудования лизингополучателем*(8).

Схожую обязанность по приобретению имущества содержит гражданское право Японии. По местным законам пользователь, прежде чем вернуть вещь, обязан вернуть ее в первоначальное состояние, однако на практике это не всегда достижимо, например, в связи с утратой объективной ценности имущества, что влечет в отношении отдельных объектов найма обязанность нанимателя приобрести имущество*(9).

Интересна такая отличительная особенность лизинга за рубежом, как обязанность продавца имущества приобрести у лизинговой компании оборудование по установленной заранее цене, например, "в случае нарушения нанимателем договора о найме"*(10). Так, французское гражданское право предусматривает обратный выкуп лизингового имущества продавцом в случае досрочного расторжения договора финансовой аренды по вине арендатора.

Учитывая опыт Франции, Ю.А. Серкова предлагает дополнить ГК РФ статьей следующего содержания: "Арендодатель вправе потребовать от продавца лизингового имущества включить в договор купли-продажи условие об обязательном выкупе лизингового имущества продавцом в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договору финансовой аренды (лизинга) арендатором, если такое нарушение носит существенный характер и если срок эксплуатации (амортизации) имущества истек не более чем на шестьдесят процентов"*(11).

При формировании нового правового института необходимо учитывать мировой опыт, пути и возможности формирования оптимальной правовой конструкции договора лизинга. "Несмотря на различия условий, в которых происходит формирование данного института в законодательстве зарубежных стран, опыт правовых преобразований имеет определенную ценность ввиду значительного сходства решаемых задач"*(12).

Полагаем, включение подобной нормы в конструкцию договора лизинга было бы полезным. У продавца появится возможность приобрести им же недавно проданное, почти новое имущество по минимальной цене, а лизингодатель освободится от обязанности принять по окончании срока действия договора не нужное ему оборудование. Это обеспечит надлежащую защиту интересов лизингодателя. Таким образом, предлагаемое закрепление в ГК РФ условия о выкупе оборудования продавцом благотворно отразилось бы на работе всего лизингового механизма.

Интересно, что, несмотря на отсутствие законодательной нормы, обязывающей продавца приобрести имущество, некоторые лизингодатели стараются подстраховаться, заранее оговаривая такую возможность. Так, лизинговая компания "РИКО-лизинг", заключая договор финансового лизинга и неотъемлемый от него договор купли-продажи, заключает с поставщиком оборудования предварительный договор об обязательном обратном выкупе оборудования в случае нарушения лизингополучателем обязательств по договору лизинга. Стоимость договора обратного выкупа приравнивается к цене, покрывающей невыполненные лизингополучателем финансовые обязательства перед лизингодателем*(13).

Рассматривая договор лизинга с правом выкупа имущества, предоставленного в пользование, нельзя не заметить его внешнее сходство с договором купли-продажи с рассрочкой платежа. Оба договора возмездны, оба направлены на предоставление имущества другому лицу, по условиям обоих право собственности на имущество переходит к пользователю по истечении определенного периода.

Вместе с тем эти два договора имеют принципиальные различия. "Несмотря на то, что и в договорах, направленных на передачу имущества в собственность, и в договорах, направленных на передачу имущества во временное пользование, имеет место передача имущества, их правовое регулирование принципиально различно"*(14). Законодатель не случайно поместил их в разные главы ГК РФ, подчинив тем самым неодинаковым правилам правового регулирования.

Договор купли-продажи изначально направлен на предоставление имущества в собственность. В качестве основной цели стороны рассматривают переход право собственности, особенностью соглашения является растянутая во времени обязанность оплатить товар. Выкуп имущества - единственная цель и основная обязанность покупателя.

Договор лизинга, являясь разновидностью договора аренды, направлен на предоставление имущества во временное пользование. Отношения по переходу права собственности второстепенны по сравнению с арендными, а возможность выкупа - право, но не обязанность пользователя имущества. Внося ежемесячные платежи, лизингополучатель в первую очередь оплачивает предоставленное пользование. Стоимость выкупаемого имущества, как упоминалось, выплачивается либо разовым платежом, либо входит в качестве составляющей в лизинговые платежи.

Отношения купли-продажи с рассрочкой платежа регулируются нормами о купле-продаже, в то время как лизинг с правом выкупа подчиняется арендным нормам. Правила о купле-продаже применимы к лизингу только в том случае, когда пользователь выплатил всю сумму, равную выкупной стоимости.

По-разному решается в рассматриваемых договорах и вопрос о судьбе выкупа в случае нарушения пользователем условия о внесении платежей. В случае договора лизинга лизингодатель при просрочке вносимых платежей вправе потребовать досрочного расторжения договора и возврата имущества. При заключении договора купли-продажи ситуация складывается несколько иначе. Если покупатель не производит в установленный договором срок очередной платеж за проданный в рассрочку и переданный ему товар, продавец вправе, если иное не предусмотрено договором, отказаться от исполнения договора и потребовать возврата проданного товара, за исключением случаев, когда сумма платежей, полученных от покупателя, превышает половину цены товара (п. 2 ст. 489 ГК РФ). Если же покупателем оплачено более половины стоимости товара, продавец теряет право расторгнуть договор в одностороннем порядке, и вопрос о расторжении договора и возврате имущества может быть решен только в судебном порядке.

По договору лизинга с правом выкупа право собственности на имущество переходит к лизингополучателю в момент выплаты полной выкупной стоимости. Проиллюстрируем это положением примером из практики.

Прокурор Республики Калмыкия обратился в арбитражный суд в интересах ОАО с иском к совхозу и предпринимателю о признании договора товарного кредита, заключенного совхозом и предпринимателем, недействительным в части залога и о возврате предмета залога.

В ходе судебного разбирательства было установлено, что между ответчиками заключен договор товарного кредита, в который вошло условие о залоге жатки "ЖВН-6" в качестве обеспечения. Иск мотивирован тем, что жатка получена совхозом от ОАО по договору лизинга. Совхоз как на момент заключения договора, так и в последующем не выполнял обязательство по внесению лизинговых платежей на счет ОАО, право собственности на жатку "ЖВН-6" сохранялось за ОАО. Поэтому совхоз не вправе был передавать ее в залог без письменного согласия лизингодателя.

Решением арбитражного суда иск полностью удовлетворен. Договор в части залога признан недействительным*(15).

В настоящее время, несмотря на подробное регулирование законодателем прав и обязанностей, имеющихся у сторон договора лизинга, в этой правовой области еще имеются пробелы и противоречивые положения, что ведет к разночтениям и мешает соответствующим отношениям развиваться на практике. Законодатель, оценивая преимущества, эффективность и незаменимость лизинга в экономической сфере, уделяет должное внимание его регламентации, но эта работа еще не завершена. Думается, что закрепление четко сформулированного и непротиворечивого комплекса прав и обязанностей, вытекающих из договора лизинга, поможет заинтересовать субъектов гражданского права в применении лизингового механизма в хозяйственной деятельности.

 

О.А. Кравченко

 

"Законодательство", N 4, апрель 2005 г.

 

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Лещенко М.И. Основы лизинга. М., 2002. С. 176.

*(2) Федеральный закон от 29 октября 1998 г. N 164-ФЗ "О финансовой аренде (лизинге)" (с изм. и доп. от 29 января, 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г.) (далее - Закон о лизинге).

*(3) См.: постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 8 февраля 2001 г. (дело N Ф04/342-21/А03-2001) // СПС "Гарант".

*(4) Кабатова Е.В. Лизинг: понятие, правовое регулирование, международная унификация. М., 1991. С. 87.

*(5) См.: постановления Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 сентября 2002 г. (дело N А06-1461-8/02); от 6 сентября 2002 г. (дело N А06-1540-8/02) // СПС "Гарант".

*(6) См.: Горемыкин В.А. Лизинг: Учебник. М., 2003. С.783.

*(7) См.: Серкова Ю.А. Договор лизинга по российскому и зарубежному праву: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Казань, 2002. С. 23.

*(8) См.: Анисимов М. Рискованный лизинг // Ресурсы. Информация. Снабжение. Конкуренция. 2001. N 2. С. 32.

*(9) Вагацума С., Ариидзуми Т. Гражданское право Японии. М., 1983. Т. 2. С. 78.

*(10) Гражданское и торговое право капиталистических государств. Часть II / Отв. ред. Р.Л. Нарышкина. М., 1984. С. 107.

*(11) Серкова Ю.А. Указ. соч. С. 10.

*(12) Арсентьева Е.В. Договор лизинга в современном гражданском праве России и зарубежных стран: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Казань, 2003. С. 6.

*(13) См.: www.riko.ru

*(14) Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. М., 2001. С. 110.

*(15) Архив Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. Дело N Ф08-0111/2001.

 

 

Организационные формы осуществления местного самоуправления:
новый этап развития

 

Вопрос о природе власти, воплощенной в местном самоуправлении, до сих пор остается дискуссионным. Одни склонны считать его элементом гражданского общества, отделенным от государства, другие - частью государственного механизма, третьи - тем и другим одновременно. Отсутствие единства в понимании того, какое место должно занимать местное самоуправление в системе управления государственными и общественными делами, в период реформ управления 1990-х годов наряду с другими неблагоприятными социально-экономическими и политическими факторами привело к тому, что население оказалось оторвано от органов местного самоуправления, проявляет крайнюю пассивность при их формировании, не имеет на них никакого влияния. По тем же причинам за годы реформ были разрушены и взаимосвязи в системе управления государством и обществом, полномочия и ответственность перед населением между государственными уровнями власти и местным самоуправлением не разграничивались. В результате население осталось незащищенным, а само местное самоуправление приобрело выхолощенные, искаженные формы.

В значительной степени все эти факторы стали и причиной несовершенства законодательного регулирования 1990-х годов, и его следствием. Как Конституция 1993 г., так и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении 1995 г.) не содержали однозначного толкования природы и роли местного самоуправления в управлении обществом, не создали надежных правовых механизмов эффективного функционирования местной власти. Это несовершенство законодательства было связано со слабым развитием отечественной теории местного самоуправления и с чисто конъюнктурными политическими причинами.

Так, при принятии действующей Конституции РФ было решено самым радикальным образом отделить низовой уровень власти, непосредственно соприкасающейся с населением, от остальной государственной машины. Это было сделано с целью не допустить ни под каким предлогом восстановления советской вертикали власти с подчинением и подконтрольностью снизу доверху. По большей части именно эти чисто политические мотивы заставили усечь государственный аппарат на уровне региона. Местная власть утратила статус государственной.

Наряду с ожидаемым результатом это оказало психологически негативное влияние на настроение общества, в том числе и на сознание политиков всех уровней. Местное самоуправление оказалось как бы отрезанным от более высоких уровней власти в отношении выполнения обязательств государства перед населением и одновременно, в силу пробельности законодательства, слишком зависимо от тех же инстанций в отношении финансового обеспечения выполнения этих обязательств.

Несомненно, местное самоуправление имеет сложную природу. На наличие в ней как общественных, так и государственно-властных (или публично-властных) черт правильно указывают многие специалисты. Но если не преувеличивать значения самоуправленческих (самоорганизационных) начал как сугубо гражданской деятельности в природе местного самоуправления, а такой взгляд является для современной эпохи совершенно искусственным, если отдавать себе отчет в том, что именно властная составляющая является определяющей в характеристике местного самоуправления, и если быть при этом последовательными, то правильнее было бы рассматривать федеральную и региональную власти, с одной стороны, и местное самоуправление, с другой стороны, как разные виды государственной власти.

В самом деле, у них меньше различий, чем сходных и объединяющих черт:

- выборность и государственных органов, и органов местного самоуправления,

- их публично-правовая ответственность,

- наделение их полномочиями на основе закона,

- наличие контрольных полномочий у представительных органов в отношении исполнительных,

- относительная независимость от других уровней власти и в то же время обязательность решений вышестоящих уровней власти для нижестоящих, если они приняты в пределах компетенции первых,

- обеспечение решений органов всех уровней власти принудительной силой государства,

- наконец, объединяющая все уровни власти единая бюджетная система.

Что касается самоуправленческих начал, то, во-первых, они должны действовать на всех уровнях современного демократического государства. Именно в таком смысле трактует смысл американского федерализма В. Остром*(1). Во-вторых, при подробном рассмотрении структуры (системы) местного самоуправления в ней отчетливо видны составляющие, имеющие разную правовую природу. Одни элементы характеризуются признаками, сближающими местное самоуправление с государственными формами организации власти, другие - с общественными. Более значительная, чем на других этажах власти, доля общественной (гражданской) составляющей в системе местного самоуправления и отличает ее прежде всего от того, что мы называем ныне государственным аппаратом.

В настоящее время некоторые исследователи демонстрируют стремление преодолеть эту разорванность организации власти, вернуть местное самоуправление в лоно государства. Такая идея очень понятна и обоснованна, но воплощается она, на наш взгляд, не вполне последовательно. Например, В.С. Мокрый говорит о необходимости рассматривать местное самоуправление как элемент государственного устройства. Он предлагает не считать, что ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, отделяет местное самоуправление от государства*(2). Но это утверждение противоречит формальной логике, ведь автор не предусматривает устранения терминологического разграничения органов на государственные и органы местного самоуправления. А ведь такая классификация исходит именно из формального противопоставления их друг другу. Подразумевается, что органы местного самоуправления - это не государственные органы.

С учетом неудачной конституционной конструкции, изобретенной политиками, в теории муниципального права было предложено рассматривать государственную власть и местное самоуправление как два вида публичной власти. Такой выход из создавшегося положения представляется пока лучшим из возможных.

В российской теории государства и права еще нет четкого разведения понятий "государственная власть" и "публичная власть". И нам остается исходить из того, что перечисленные ранее признаки, общие как для государственной власти, так и для местного самоуправления, составляют основу характеристики публичной власти, а признаки, характеризующие специфику государственной власти и местного самоуправления, являются видовыми составляющими в определении этих понятий.

Нельзя не осознавать, что местное самоуправление - лишь условно негосударственный уровень власти. По сути это неотъемлемая часть государственного механизма, хотя и обладающая известной автономностью и своими особенностями, это базовый уровень власти, на котором высится вся государственная машина. Оно призвано служить связующим звеном между вышестоящими уровнями власти и населением. И как бы его ни называли, местное самоуправление неизменно играет роль основания государственной пирамиды.

Закон о местном самоуправлении 1995 г., принятый в развитие конституционных положений о местном самоуправлении, создал вполне соответствующие демократическим требованиям рамки для правового регулирования отношений в этой сфере. Но практика реализации данного акта наглядно доказала, что при отсутствии демократической "инфраструктуры" в обществе (и политической, и особенно социально-экономической) демократические правовые установления остаются только на бумаге. Законы, которые должны были создать механизмы финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления, например, закон о минимальных социальных стандартах, так и не были приняты. Местное самоуправление, призванное в соответствии с законодательством организовать обеспечение жизненно важных потребностей населения, не справилось, да и не могло в такой ситуации справиться с возложенной на него задачей.

Несмотря на то что с момента реформы 1995 г. не прошло и десяти лет, местное самоуправление снова реформируется. И это объяснимо. Слишком сильно отличается то, что записано в законе, от того, что получилось на практике.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм.) (далее - Закон о местном самоуправлении 2003 г.) реализуется радикальный вариант реформы. Существенному изменению подверглись все основные институты местного самоуправления: территориальные основы, организационные основы, компетенция и ответственность органов, а также финансово-экономические основы местного самоуправления.

После восьми лет усилий, направленных на реализацию Закона о местном самоуправлении 1995 г., пусть и не слишком успешных, но ценных хотя бы тем, что они указали на "узкие" места в правовом регулировании, все приходится начинать сначала. Это нелегкая задача для системы управления, издержки при такой значительной реорганизации неминуемы. И они будут оправданны, только если результаты реформы будут положительными. Хотя, конечно, радикальные изменения в правовом регулировании важнейших сторон жизни общества - вообще явление, мягко говоря, нежелательное. Общественные процессы имеют большую инерционность, поэтому "лечить" общественный организм лучше "гомеопатическими средствами" - не разрушать действующее регулирование, а поэтапно вносить в него минимальные коррективы по мере осознания обществом их необходимости, устраняя те несовершенства, которые обнаружились в процессе реализации существующих законов. Осторожность, всесторонне обдумывание, взвешенность характерны для законотворчества развитых демократий, которые мы берем за образцы. Особенно важно, когда речь идет о вопросах, которые прямо касаются населения, постепенно готовить его к появлению нового регулирования. Чтобы подобные законы были успешно реализованы, они должны быть поняты и приняты обществом. А для этого лучше заранее знать, какую реакцию у людей вызовут те или иные нововведения.

Следует отдать должное новому Закону о местном самоуправлении 2003 г. В нем нашли отражение некоторые безусловно положительные процессы: разграничение полномочий между уровнями власти, восстановление управляемости в системе государство - общество, в том числе, и это особенно важно, восстановление ответственности власти перед населением. Ведь если поставлена цель создать правовое государство и гражданское общество, права граждан должны стать первичной ценностью, точкой отсчета. Они должны быть незыблемыми, ненарушимыми, какие бы трудности ни испытывали органы управления - местные, региональные или федеральные. Именно поэтому важна ответственность всех уровней власти за соблюдение законных прав и интересов (потребностей) граждан. Очень важным шагом является дополнение института ответственности в Законе о местном самоуправлении 2003 г. нормами о субсидиарной ответственности, о возможности временного осуществления полномочий местного самоуправления государственными органами, когда они не могут быть надлежащим образом исполнены органами местного самоуправления.

Найден ли в Законе о местном самоуправлении 2003 г. баланс между требованиями демократии и управленческой целесообразностью? Заработает ли новый механизм местного самоуправления как подлинно демократический и эффективный? Многое будет зависеть от политической воли участников управленческого процесса. Что касается законодательного регулирования, то, несмотря на отмеченные положительные тенденции, нельзя не указать, что некоторые нововведения, предлагаемые проектом, представляются сомнительными, несущими в себе серьезные отступления от общепринятых демократических принципов местного самоуправления. Возможно, такое возвратное движение к большей централизации вызвано практическими потребностями переходного периода. Слишком уж резким был в свое время переход от сверхцентрализованной модели построения власти в советском государстве к формально сверхдемократической модели 1990-х годов. Однако совсем не очевидно, что отступление от демократических принципов само по себе приведет к повышению эффективности местных властей.

Рассмотрим более подробно один из сегментов реформы - преобразование организационных форм осуществления местного самоуправления.

Но сначала необходимо разобраться в природе и сущности различных организационных форм, чтобы определить тенденции их дальнейшего развития, оценить правильность и обоснованность нового регулирования.

Организационные формы не служат, конечно, основной характеристикой уровня демократизма и эффективности местного самоуправления - в гораздо большей степени они отражаются в финансово-экономических и социально-политических параметрах. За демократической формой может скрываться далекое от демократического содержание отношений. Но если демократические формы коррелируют с деятельностью, отвечающей требованиям демократизма и эффективности, они способствуют ее более полному и последовательному проявлению. Не случайно поэтому ряд демократических принципов, получивши<