Гарантии законности и защиты прав и свобод граждан в условиях действия административно-правовых режимов

Профессор С.С. Алексеев, напомним, в свое время отмечал: при анализе права с широких позиций (не связанном "заданными параметрами", в частности, одним лишь нормативным видением права) оказывается, что в центре юридической материи, все "пространство" которой будто бы плотно заполнено запретами, обязанностями, ответственностью, иными реалиями государственно-принудительного порядка, - в центре этой чуть ли не "милицейско-карательной материи" находятся субъективные права*(112).

Появление в науке административного права и практике государственного управления института административно-правовых режимов связано прежде всего с необходимостью обеспечить достаточно эффективную защиту прав и свобод человека, интересы общества и государства, которые в определенных социальных ситуациях могут быть поставлены под угрозу, а обычные средства административно-правового регулирования общественных отношений оказываются неэффективными*(113).

В контексте рассматриваемой проблемы уместно привести слова другого ученого юриста: "Всякая политика, в чем бы она не выражалась, в конечном итоге обслуживает интересы личности и ее сообществ"*(114).

С позиций общей теории права административно-правовые режимы несомненно - выражение и эффективные инструменты государственной политики.

Отечественные исследователи (И.С. Розанов, С.С. Маилян, А.А. Долгополов и др.) констатируют, что административно-правовые режимы являются дополнительным правовым и организационным средством гарантирования важнейших конституционных прав граждан - права на жизнь, на труд, на охрану здоровья, безопасную окружающую среду и др. в случаях и сферах риска их реализации. В ситуациях экологического, техногенного или любого другого социального бедствия реализация конституционных прав невозможна. Поэтому встречающиеся утверждения о том, что административно-правовые режимы являются определенным вторжением в сферу личных прав граждан, представляются, мягко говоря, спорными.

Сущность административно-правовых режимов в контексте рассматриваемой проблемы не в расширении административной власти, а в поисках эффективных правовых и организационных средств обеспечения свободы*(115).

Общая и конечная направленность всех административно-правовых режимов - обеспечение общей безопасности страны, эффективность функционирования государства, обеспечение публичных, общезначимых интересов и контроль за их реализацией.

При их помощи государство решает наиболее важные проблемы безопасности - профилактики и противодействия экологической, террористической, эпидемиологической и другим видам опасности, в условиях которых реализация никаких прав невозможна.

Подчеркивая главное назначение административно-правовых режимов - обеспечение всесторонней безопасности в стране, - нельзя сводить режимные установления к административным запретам, ограничениям, видеть в них нежелательную с точки зрения демократизации российского общества регламентацию деятельности государственных органов, общественных объединений, урезывающие права граждан, и т.п.*(116)

В современных условиях административно-правовые режимы, сохраняя свою юридическую конструкцию, вместе с тем существенно изменили свое содержание. Сегодня они устанавливают не административно-командные рамки, а постоянно применяемые дополнительные правила в рамках того или иного круга административно-правового регулирования, правила, определяющие специальный порядок действий для поддержания требуемого состояния объектов, территорий и т.п. Выражение в них публичного интереса обеспечивает соответствующую целевую направленность деятельности субъектов, оберегающей и их собственные интересы.

Поэтому современные административно-правовые режимы не только служат делу безопасности государства, но и отвечают интересам всего общества, являются институтом защиты законных интересов и прав личности, особенно в неординарных ситуациях.

Каждый административно-правовой режим в качестве обязательной составляющей имеет комплекс административно-правовых средств, характеризующих направленность мер государства на обеспечение прав и интересов личности и общества путем взаимодействующих дозволений и обязываний, преимуществ и льгот, которые также являются содержанием административно-правового режима защиты граждан и юридических лиц. Он направлен прежде всего на защиту гражданских, экономических и социальных прав граждан и организаций.

Совокупность гражданских прав включает административное право на достоинство, а также права, обеспечивающие свободу и личную безопасность. Сюда же входят защита правосубъектности, равенства перед законом и права, обеспечивающие средства правовой защиты*(117).

Специфической чертой административно-правовых режимом помимо сферы правового обеспечения безопасности граждан и юридических лиц является возможность контролировать введение и применение жестких административно-распорядительных предписаний, проблема их применения становится крайне актуальной именно в совокупности с действием особых предписаний, ограничивающих часть этих прав.

Возможность такого рода предписаний, ограничивающих реализацию конституционных прав граждан в условиях угрозы национальной, государственной и общественной безопасности, экологической безопасности и других чрезвычайных ситуациях предусмотрена Всеобщей декларацией прав человека (п. 2 ст. 29), Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 19), Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 15).

Поэтому административно-правовые режимы, предусматривающие исключения из общего порядка реализации конституционных прав граждан в явном либо в завуалированном виде могут иметь место в законодательстве любой страны как временные вынужденные меры.

Такое сочетание мер защиты прав и мер, ограничивающих права, в условиях соответствующих административно-правовых режимов содержится и в российском законодательстве, что позволяет находить необходимый правовой баланс и морально-этический компромисс в сложной обстановке ограничения пределов правовой самостоятельности различных категорий нашего сообщества*(118).

Но многие, даже наиболее жесткие, специальные административно-правовые режимы не влекут никаких правоограничений для граждан. Так, при режиме чрезвычайной экологической ситуации приостанавливается или прекращается только деятельность хозяйственных объектов - источников загрязнения окружающей среды и принимаются меры по восстановлению или воспроизводству природных ресурсов.

Новое законодательство раскрывает широкие возможности административно-правовых режимов, демонстрирует примеры многофункциональности их назначения и усиление гарантий законности в условиях их реализации.

Для современных административно-правовых режимов в целом характерны:

- открытость всего комплекса нормативных правовых актов, применяемых для обеспечения соответствующего административно-правового режима;

- исчерпывающий перечень оснований введения административно-правовых режимов;

- четкое определение правового положения всех субъектов, вовлеченных в сферу действия соответствующего административно-правового режима;

- создание системы гарантий и средств обеспечения прав и законных интересов граждан, правопорядка и законности в стране и др.

Происходящие интеграционные процессы в сфере отношений между государствами оказывают воздействие (в сторону либерализации и единого подхода к правам человека) и на национальные законодательства. Все достигнутые международные соглашения в области контактов между людьми, обмена информацией, гуманитарного сотрудничества, международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и другими угрозами реализуются Российским государством при помощи модификаций внутреннего законодательства и главным образом путем либерализации отдельных институтов действующей системы административно-правовых режимов, уточнения их назначения и содержания.

Российское государство модернизирует административно-правовые режимы, применяет новые режимы в соответствии с общественными потребностями, стремясь "создать соответствующий международному стереотипу баланс между конституционными правами граждан и порядком их реализации в специально охраняемых или контролируемых сферах, чувствительных с точки зрения обороны и безопасности"*(119).

Как объективно подчеркивают известные российские правоведы Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, "не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены", а "в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление субъективных конституционных прав может быть приостановлено"*(120).

Вместе с тем в юридической литературе высказываются предложения о необходимости обеспечения взвешенного баланса интересов государства и личности в условиях специальных административно-правовых режимов*(121).

В контексте этих предложений заслуживает поддержки "идея разработки научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов"*(122). Рамки этой концепции могут быть расширены и в ней должны быть рассмотрены вопросы современных гарантий законности и защиты прав и свобод граждан в условиях действия административно-правовых режимов в целом.