Организационная структура административно-правовых режимов

Организационная структура административно-правовых режимов - это не только особые уполномоченные органы, но и механизмы их координации в сборе и обработке информации о функционировании режимных объектов, разработке комплексных программ взаимодействия всех субъектов, обеспечивающих функционирование соответствующего административно-правового режима.

Каждому режиму соответствует свой субъектный состав. В этом составе принято выделять уполномоченные властные организующие субъекты, которые непосредственно реализуют режимные установления, и субъекты поведения в режимных условиях.

Уполномоченные субъекты - это органы исполнительной власти, в своей совокупности образующие организационную инфраструктуру административно-правового режима. Она играет ведущую роль в реализации административно-правовых режимов, обеспечивает правоприменительную деятельность органов исполнительной власти и соблюдение запретов, правоограничений, разрешений, реализацию преференций и в этом смысле является гарантом административно-правовых режимов.

Организационная структура административно-правовых режимов включает в себя и исполнительные органы муниципальных образований, которые наделяются важными полномочиями в целях реализации соответствующих режимов, в том числе координационными полномочиями, как, например, в случае реализации режимных мероприятий на территории ЗАТО*(104).

Реализация задач и функций соответствующих административных правовых режимов определяет виды организационных структур и содержание деятельности органов, непосредственно реализующих режимные установления. Их статус и компетенция должны соответствовать юридическим свойствам объектов режима*(105).

Ошибочным является утверждение проф. С.С. Маиляна, согласно которому административно-правовой режим представлен во всех ветвях государственной власти*(106). В эту систему не входят органы законодательной и судебной власти.

Инициатором введения административно-правовых режимов являются Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. К субъектам, обеспечивающим действие административно-правовых режимов, могут относиться исключительно органы исполнительной власти.

Административно-правовые режимы представляют собой внешнее управление. В их реализации есть элементы внутриорганизационного характера, но они не определяют сущности и направленности действия административно-правовых режимов.

Реализация режимных установлений может осуществляться по следующим основным направлениям.

Во-первых, посредством возложения режимных задач и функций на действующие органы государственной власти, на органы местного самоуправления, иногда соответствующие обязанности могут возлагаться на субъектов предпринимательской деятельности/

Так, соответствующие обязанности по выполнению режимных установлений осуществляют: 1) органы здравоохранения, санитарно-эпидемиологические службы, горноспасательные бригады, пожарные подразделения, аварийные газовые, водные и энергетические службы, органы внутренних дел и внутренние войска МВД России, а порой различные формирования Минобороны России; 2) органы связи, в том числе Минобороны России, МВД России и ФСБ России); 3) транспортные предприятия любых форм собственности (автомобильного транспорта, речного транспорта, железнодорожного транспорта, гражданской авиации, транспортные подразделения министерств и ведомств); 4) аварийно-восстановительные и ремонтные службы (аварийно-восстановительные службы транспортных предприятий и жилищно-коммунального хозяйства, ремонтно-строительные и строительные организации); 5) правоохранительные органы, в том числе ФСБ России и военной юстиции; 6) снабженческие и обеспечивающие организации (общественного питания, торговли, жилищно-коммунального хозяйства, электрификации, дорожного хозяйства и др.); 7) средства массовой информации.

Административно-правовые режимы обеспечивают также организации, которые не относятся к органам исполнительной власти (например, Банк России), но и не входят в систему публичной власти вообще (например, государственные корпорации, государственные и муниципальные учреждения, саморегулируемые организации).

Система этих субъектов, пределы полномочий и их общая роль в реализации административных режимов подлежит правовой регламентации и исследованию.

Во-вторых, для чрезвычайных, экстраординарных режимов характерно формирование коллегиальных координирующих органов - комиссий, штабов и других необходимых неструктурных служб и подразделений на базе существующих государственных органов*(107).

В-третьих, в условиях особых (чрезвычайных) режимов возможно учреждение специальных государственных органов разного уровня (комендант, комендатура, специальный орган исполнительной власти и т.д.), которым могут передаваться полномочия региональных или местных органов.

Некоторые исследователи специальных режимов полагают, что наиболее эффективным был бы акцент на третьем направлении, однако из-за значительных материальных затрат на содержание таких органов и их фактической ненужности в реализации временных административных режимов такое предложение неприемлемо. Административно-правовые режимы и соответствующие организационные структуры могут формироваться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, и на уровне местного самоуправления.

В отношении отдельных объектов могут вводиться индивидуальные административно-правовые режимы, например такой режим установлен в отношении озера Байкал*(108).

В течение нескольких лет ведется работа по подготовке и принятию федерального закона о режиме реки Амур.

Особенность организационной структуры данных режимов в том, что в этих случаях формируется особая система государственного управления в отношении таких режимных объектов. В частности, учреждена Межведомственная комиссия по вопросам охраны озера Байкал. Комиссия является координационным органом, образованным в целях согласования действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Республики Бурятия, Иркутской области и Забайкальского края, по реализации государственной политики в области охраны озера Байкал.

Организационная структура административно-правового режима реки Амур, очевидно, должна быть другой, поскольку Амур - пограничная река.

Основные средства реализации административно-правовых режимов - правовые, организационные, материально-технические. Исполнительная деятельность в условиях административно-правовых режимов осуществляется посредством норм административного права, которые широко используются для установления разрешений, льгот, запретов, ограничений и мер административной ответственности (санкций).

На уполномоченные субъекты, обеспечивающие реализацию режимных установлений, возлагаются разнообразные функции, вытекающие из существа режима. Обобщенно их типология представляется в следующем виде*(109): контроль за соблюдением режимных установлений; выдача разрешений на осуществление деятельности (действий); регистрация видов деятельности, отдельных фактов и категорий лиц в сфере режима; осуществление запретов деятельности, действий, могущих нарушить режимные установления; реализация практических мер охраны и защиты режимных объектов и территорий; осуществление мер пропагандистского обеспечения режимных установлений; проведение мер профилактики нарушений режимных установлений; применение мер юридической ответственности к нарушителям режимных установлений.

Субъектами поведения в условиях режима могут быть как органы государственной власти и местного самоуправления, не уполномоченные на реализацию режимных правил, так и хозяйственные, и социальные структуры (юридические лица), граждане (иностранцы и лица без гражданства), составляющие население территории, на которой действует соответствующий административно-правовой режим. В этих условиях, как справедливо подчеркивает М.А. Рыльская, существенное значение имеет использование статусного подхода к правовому регулированию социальных отношений*(110).

Административно-правовые режимы допускают ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус этих субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, которые должны включать в себя общие и особенные предписания, установленные с учетом начал законности и целесообразности. При этом специфика правового аспекта заключается в:

1) установлении специального правопорядка для граждан и должностных лиц;

2) изменении приоритетов целей правоприменения;

3) структурных изменениях самой правоприменительной практики;

4) появлении новых видов правонарушений и усиленных санкций.

Дополнительные меры административно-правовых режимов могут состоять не только в установлении временных правовых ограничений, связанных с перемещением граждан, грузов в пределах определенных территорий, ограничении на определенный период отдельных видов деятельности, но и во временном изъятии из правомерного владения, например, оружия и боеприпасов у физических и юридических лиц, усилении охраны подлежащих государственной охране объектов жизнеобеспечения и коммуникаций, а также иных объектов и видов деятельности, приобретающих значение стратегически важных объектов.

Объемы и характер ограничений определяются субъектами принятия решений о введении дополнительных мер конкретного административно-правового режима.

Временные ограничения прав и законных интересов физических, должностных и юридических лиц могут содержать ограничения на финансово-экономическое сотрудничество с субъектами РФ, международные поездки, железнодорожное и воздушное сообщение, а также на пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на территории действия административного режима и др.

На территории, где введены дополнительные меры, может быть установлен контроль за наличием и ассортиментом продовольствия, товаров первой необходимости, включая их нормированное распределение населению, лекарственных препаратов на объектах торговли, а также восстановительных работ и т.д.*(111)