Административно-правовое регулирование, правовой режим, административно-правовой режим: соотношение понятий

 

Категория "административно-правовой режим" имманентно связана с более общими понятиями науки административного права. Константы в данном случае категории: "административно-правовое регулирование", "правовой режим", от которых и производна категория "административно-правовой режим".

Профессор Ю.А. Тихомиров правильно подчеркивал: "административно-правовые режимы нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права"*(39). Однако пока нет однозначного мнения о месте названных категорий в науке административного права и их взаимосвязи.

Очевидно, что между этими категориями имеются существенные различия. Разница проявляется уже в самих терминах. Но вместе с тем эти понятия не отделены друг от друга "китайской стеной".

Они являются неотъемлемыми атрибутами государственной деятельности, обеспечивая действие права в целом. Между ними существует диалектическая взаимосвязь общего и особенного. Поэтому осмысление сущности понятия "административно-правовой режим" возможно и необходимо в логическом ряду понятий: "административно-правовое регулирование" - "правовой режим" - "административно-правовой режим".

Понятие "административно-правовое регулирование" является центральным для науки административного права наряду с такими понятиями, как исполнительная власть, органы исполнительной власти, формы деятельности власти. Оно в концентрированном виде отражает существо процессов и явлений в сфере государственного управления.

Фундаментом конструкции понятия "административно-правовое регулирование" несомненно является общеправовое понятие "правовое регулирование". В теории права категория "правовое регулирование" определяется как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения*(40). Смысл и конечная цель правового регулирования в том, чтобы правовые нормы воплощались в проектируемых общественных отношениях.

Сформулированное С.С. Алексеевым определение категории "правовое регулирование" как системы, объединяющей в себе ее составные элементы - правовые средства, образуемые для гарантированного достижения правового результата, является на сегодняшний день общепринятым. Такой же точки зрения придерживаются многие теоретики права: В.В. Лазарев, С.В. Липень*(41), А.Б. Венгеров, В.М. Сырых*(42) и др.

Изложенные подходы теоретиков права к пониманию категории "правовое регулирование" как совокупности правовых средств, включающих правовые нормы, правовые отношения, акты реализации прав и обязанностей, приводят к однозначному выводу. Этим понятием охватывается правотворческая, правореализационная и правоохранительная деятельность государственных органов.

Правовому регулированию имманентно присущи неукоснительность, гарантированность реализации правовых норм, что достигается объединением в общую юридическую конструкцию правовых норм разных отраслей права.

Для создания такой единой юридической конструкции правотворческий орган посредством издания соответствующих правовых норм охватывает правовым воздействием все субъекты (объекты) общественных отношений, устанавливает их правовые статусы, правила их поведения (функционирования), а также определяет нормативно-правовые гарантии реализации правовых статусов, соблюдение участниками правоотношений установленных правил поведения (к таким гарантиям принято относить юридические, организационные, информационные, материально-технические, финансовые и др.)*(43).

Понятие "правовое регулирование" характеризуется как внутриконструкционным единством, так и различием средств правового регулирования, возможность применения которых определяется спецификой правоотраслевой принадлежности общественных отношений.

Правовые средства - это такие институциональные образования (установления, формы) правовой действительности, которые в своем реальном функционировании, использовании в процессе специальной правовой деятельности приводят к достижению определенного результата в решении социальных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на определенном этапе*(44).

Принципиальная особенность административно-правового регулирования состоит в том, что оно имеет свой собственный предмет - особую группу общественных отношений, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. деятельности публичной администрации. Сущность административно-правового регулирования - в целенаправленном воздействии на общественные отношения в сфере государственного управления системы административно-правовых средств регулирования, закрепленных в нормах действующего законодательства*(45).

В административно-правовом регулировании используется стандартный набор правовых средств: административно-правовые нормы, применение норм административного права, административно-правовые отношения.

В результате действия и применения административно-правовых норм возникают административные правоотношения, что и является конечной целью административно-правового регулирования. Они содержат в себе права, обязанности и ответственность субъектов отношений.

Некоторые авторы в механизм административно-правового регулирования включают такие элементы, как "правосознание и законность"*(46), "правосознание и правовая культура"*(47), что не согласуется с общей доктриной правового регулирования. Теория права, формируя общее понятие "правовое регулирование", не рассматривает детали отдельных общих элементов его механизма, в данном случае не акцентирует внимание на роли субъектов правореализационного процесса, что представляется методологически правильным.

Сущность административно-правового регулирования - в регламентации сферы деятельности государственной администрации, ее функций и полномочий. При исполнении своих функций должностные лица органов исполнительной власти должны соблюдать закон, претворять правовые требования в жизнь точно так же, как и граждане и организации.

Поэтому не требуется включать в механизм административно-правового регулирования в качестве его специальных элементов правосознание и правовую культуру. Здесь мы солидарны с проф. А.П. Шергиным: "Ни правовая культура, ни правосознание, являясь внутренними интеллектуальными составляющими, не обладают качеством регулятора общественных отношений"*(48).

Теория права правильно определяет понятия "законность", "правосознание" и "правовая культура" как самостоятельные юридические конструкции, занимающие свое самостоятельное место в системе правопорядка.

Понятие "административно-правовое регулирование" еще не раскрывает всего многообразия способов юридического воздействия на отношения в сфере государственного управления, не дает полного представления "об атмосфере", в которой приходится функционировать органам исполнительной власти и другим субъектам административно-правовых отношений.

В административно-правовом регулировании необходимо учитывать динамику и многообразие объектов и субъектов регулирования и в этих целях дифференцировать административно-правовые средства регулирования для достижения состояния упорядоченности отношений в соответствующих ситуациях.

Специфика объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно-правовых средств в науке административного права выражается понятием "административно-правовой режим", которое производно от общей категории "правовой режим".

Общая характеристика правового режима. Понятие "правовой режим" подвергалось исследованию многими теоретиками права (С.С. Алексеев, В.Б. Исаков, А.В. Малько, Н.И. Матузов, И.С. Самощенко и др.) - Исследованию правовых режимов посвящены диссертации Э.Ф. Шамсумовой, О.С. Родионова, Е.С. Болтановой и др.

И вместе с тем исследователи констатируют отсутствие на сегодняшний день общепринятого определения понятия правового режима, его сущности и содержания*(49). И это несмотря на то, что сам термин "режим" в различных словосочетаниях широко используется в законодательстве, регулирующем отношения в разных сферах жизни российского общества.

В одних работах термином "правовой режим" обозначается законность*(50), в других - порядок*(51), в третьих - специальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств*(52). Иногда сюда включают и комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств.

В юридической литературе имеется и более широкий подход к определению понятия "правовой режим". Так, например, Д.Н. Бахрах полагает, что правовой режим - это очень широкое юридическое понятие, которое означает, что действия и возникающие при этом отношения урегулированы правом*(53), и ничего более.

Н.И. Матузов и А.В. Малько рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы "распорядок" действия права, это функциональная характеристика права*(54).

Многообразие смыслов термина "правовой режим" М.А. Рыльская объясняет недостаточной проработкой обозначаемых им понятий, а также тем, что при рассмотрении одних и тех же объектов - явлений, процессов, условий - авторы вместе с использованием различных дефиниций стремятся отразить те их признаки, которые наиболее полно и точно отражают складывающуюся обстановку*(55).

На наш взгляд, причина разнообразных подходов к определению понятия "правовой режим" лежит глубже. Дело в том, что "правовые режимы" активно используются для правового регулирования общественных отношений в самых разных сферах. Если в прошлом указанная категория была характерна в основном для административного права, то теперь ее активно "осваивают" и другие отрасли, как публично-правовые, так и частноправовые.

При помощи правовых режимов определяются правовое состояние тех или иных объектов права, особенности правового статуса субъектов, политическое и государственное состояние*(56). При их помощи может регулироваться как обычная жизнедеятельность, обычное правовое состояние объектов права, так и исключения из общего правила.

Причем сфера применения правовых режимов постоянно расширяется, что обусловлено более полным регулированием некоторых уже давно существующих отношений (например, предпринимательских), с одной стороны, и распространением сферы правового регулирования на все новые виды деятельности, отношения людей (космическое право, режим Антарктики и т.д.) - с другой.

Соответственно в пределах каждой отрасли права "определяется своеобразный юридический режим, регламентирующий правовое положение субъектов права, устанавливающий законные способы реализации прав и исполнения юридических обязанностей, государственно-правовые меры, направленные на неукоснительную реализацию правовых норм в конкретных отношениях. Отрасль права содержит полный набор юридических средств, призванных обеспечить эффективное действие как отрасли в целом, так и каждого его компонента на уровне правовых институтов и конкретных норм права. При этом для каждой отрасли характерен специфический, только ей присущий набор юридических средств правового регулирования, что позволяет не только объединить нормы права в единое целое, придавать им упорядоченный, системный характер, но и отличать одну отрасль права от другой"*(57). Поэтому исследователи обязаны объективно подходить к определению понятия "правовой режим" с позиций внутриотраслевого характера. На это обстоятельство справедливо обращали внимание многие ученые (среди административистов, например, Ю.А. Тихомиров, А.А. Долгополов).

Вместе с тем регулирование определенных совокупностей общественных отношений требует согласованного применения правовых норм разной правоотраслевой принадлежности. "В законодательстве возрастает удельный вес актов с комплексными нормами. Включение в тексты законов норм разных отраслей права не нарушает принцип их "нормативной чистоты". К тому же происходит заимствование методов "партнерских отраслей", когда договорный метод находит применение в конституционном и административном праве, когда судебная защита становится универсальной для всех субъектов права"*(58).

Объединение правовых норм разной правоотраслевой принадлежности в общую юридическую конструкцию в целях регулирования конкретной совокупности общественных отношений и принято именовать "правовым режимом".

В качестве общего понятия "правовой режим" рассматривается многими авторами как "функциональная характеристика права, особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности для удовлетворения интересов субъектов права"*(59). В другой статье Н.И. Матузов и А.В. Малько характеризуют правовой режим как систему "условий и методов осуществления правового регулирования, как "распорядок" действия права"*(60).

С.С. Алексеев особо подчеркивал: правовой режим является глубоко содержательным правовым явлением, связывающим воедино целостный комплекс правовых средств в соответствии со способами правового регулирования, его типами. О сущности правового режима и его основных чертах С.С. Алексеев писал: "Правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования. В рамках каждого режима присутствуют все перечисленные способы правового регулирования, один из которых является доминирующим в зависимости от направленности режима. В частности, исходя из степени "жесткости" режима, его понятие может включать наличие известных ограничений"*(61).

Рассматривая правовой режим как комплексное институционное образование в праве, С.С. Алексеев следующим образом характеризовал специфику его правового инструментария.

"Правовой режим - это комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств. Правовой режим задается параметрами двоякого рода: во-первых, особым социальным статусом регулируемых им общественных отношений (социальный режим объекта), обосабливающихся, как правило, специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особой правовой материи, закрепляющей принципы, формы и методы деятельности, права и обязанности субъектов"*(62).

Аналогичным образом трактует понятие "правовой режим" и В.Б. Исаков, определяя его как социальный режим некоторого объекта (явления, процесса, социальной подсистемы), закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств. Раскрывая далее это определение и основываясь на значении французского термина regime (т.е. управление, регулирование), В.Б. Исаков обращает внимание на такую существенную особенность правового режима, как его целенаправленность и поясняет, что непосредственно социальный режим представляет собой относительно устойчивое взаимоотношение некоторого социального объекта (явления, процесса, подсистемы) с другими социальными объектами, обеспечивающее достижение некоторых целей. При этом В.Б. Исаков подчеркивает, что самым сложным элементом правового режима является его содержание, отражающее связь объекта (носителя), уровень нормативной регламентации*(63).

В качестве основных признаков правовых режимов как органической части государственных и политических режимов А.В. Малько и О.С. Родионов выделяют следующие: устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений*(64).

При этом, по мнению некоторых авторов (например, О.С. Родионова), сущность правовых режимов в том и состоит, что они "создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов отдельных субъектов права"*(65).

Такого рода подходы к определению понятия "правовой режим" представляются чрезмерно широкими, они как бы отождествляют правовой режим с категорией "правовое регулирование", что затрудняет выделение специфических признаков правового режима.

Как специфический вид правового регулирования правовой режим может включать запреты и определенные ограничения. На этом основании А.В. Малько выделяет такой вид правового режима, как правовой режим ограничения, в свою очередь, подразделяющийся на обязывающий, запрещающий, наказывающий и другие режимы. К самым жестким правовым режимам ограничений автор относит режимы чрезвычайного и военного положения, предусматривающие "лимитирование" прав и свобод граждан*(66).

Полагаем, что такой подход к конструированию режимов ограничений является необоснованным. Правовых режимов ограничений вообще не существует. Скажем, все административные режимы включают в себя те или иные правоограничения. Но сущность и назначение этих режимов не в этом*(67). Оценка упомянутых административных режимов как ограничительных не основана на законах и искажает их содержание. Эта точка зрения не была поддержана ни одним исследователем правовых режимов.

Основываясь на изложенном, можно сделать вывод о том, что правовая доктрина в наиболее общей форме понятие "правовой режим" определяет как специфический порядок правового регулирования, включающий комплекс характерных правовых способов объединения взаимодействующих запретов, ограничений, разрешений, обязываний, дозволений, предписаний о порядке реализации прав, рекомендаций, санкций и других правовых средств, что создает особую форму правового регулирования, обусловленную содержанием соответствующих общественных отношений.

В общем виде "режимной" форме правового регулирования свойственны: особый порядок возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, санкции, способы их реализации, а также действие единых принципов, общих положений, распространяющихся на эту совокупность норм, образующих правовой режим. Иначе говоря, понятие "правовой режим" кратко можно определить как совокупность разного рода правил поведения субъектов общественных отношений, организационных мероприятий, гарантий их реализации, установленных для достижения поставленной цели.