Современная государственная политика в сфере туризма

 

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма является Федеральное агентство по туризму. Оно создано во исполнение Указа Президента РФ от 18 ноября 2004 г. N 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту»1. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 9012 утверждено Положение о Федеральном агентстве по туризму. С целью более подробного регламентирования деятельности туристских организаций Правительство РФ издало Постановление от 18 июля 2007 г. N 4523, которым утвердило Правила оказания услуг по реализации туристского продукта.

Государственное регулирование в сфере туризма в России осуществляется путем:

- определения приоритетных направлений развития туризма;

- нормативного правового регулирования в сфере туризма;

- разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

- содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

- защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

- стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

- содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

- развития научных исследований в сфере туризма;

- формирования и ведения Единого федерального реестра туроператоров;

- информационного обеспечения туризма;

- создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

- оказания государственных услуг в сфере туризма;

- взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства Федерального агентства по туризму за пределами Российской Федерации.

Федеральное агентство по туризму не просто координирует туристскую деятельность, а регулирует ее на государственном уровне. На данное агентство возложены также функции по проведению государственной политики и оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма.

Осуществление функций (полномочий) Ростуризма включает в себя прием заявлений (документов) туроператоров о внесении сведений в единый федеральный реестр, проведение правовой экспертизы данных документов, проверка достоверности представляемых сведений, а также контроль за текущим состоянием финансового обеспечения туроператоров.

В настоящее время реализация регулятивных функций государства в сфере туристического бизнеса направлена на обеспечение баланса между установленной Конституцией РФ свободой предпринимательской деятельности1 и публичными интересами общества (защита прав потребителей, охрана природного и культурного наследия, обеспечение безопасности общества и государства).

Существующая модель государственного регулирования туристско-операторской деятельности в своем развитии прошла несколько этапов.

В период с 1993 по 2001 год существовало лицензирование международной туристической деятельности, с 2002 по 2007 организации, осуществляющие турагентскую и (или) туроператорскую деятельность, должны были получать на нее лицензию. Это требование закона, содержащееся в статье 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» было «неэффективным и создавало излишние административные барьеры»1.

Необходимо отметить, что институт лицензирования, как способ государственного регулирования, для зарождающегося туристского рынка был адекватен существующим тогда условиями предпринимательской деятельности. Однако в последние годы стало очевидно, что лицензирование не решало главный вопрос – обеспечение сохранности денежных средств туристов.

Судебно-исполнительная практика отражает множество ситуаций, когда даже при наличии судебных решений и исполнительных листов туристы не могли вернуть свои деньги за несостоявшиеся по вине туроператоров путешествия. У так называемых туроператоров не было ни денежных средств, ни имущества, на которое можно было обратить взыскание.

С 1 июня 2007 года новым методом государственного регулирования рынка туризма был выбран Единый федеральный реестр туроператоров.

Согласно статье 4 Федерального закона N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»2 туроператорская деятельность допускается юридическим лицом только при наличии у него договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта (далее - финансовое обеспечение).

Полномочия Ростуризма по формированию и ведению реестра туроператоров, в том числе основания исключения сведений из реестра определяются в Приказе Федерального агентства по туризму от 10 мая 2007 г. N 28 «Об утверждении Положения о ведении единого федерального реестра туроператоров»1.

Кроме того, вопросы формирования и ведения реестра также регламентируются Приказом Ростуризма от 01 июня 2007 г., N 40 «О порядке определения критериев для присвоения туроператору реестрового номера в Едином федеральном реестре туроператоров».

Финансовое обеспечение должны иметь все российские туроператоры, кроме:

- организаций, осуществляющих экскурсионное обслуживание на территории Российской Федерации в течение не более 24 часов подряд;

- государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации по установленным государством ценам в целях решения социальных задач.

Коммерческие фирмы могут формировать, продвигать и реализовывать экскурсионные туры (например, в границах города, области, региона) при указанном выше условии без внесения их в федеральный реестр туроператоров и необходимости иметь финансовое обеспечение. Такое решение объясняется относительно небольшой стоимостью таких экскурсионных туров и их краткосрочной продолжительностью по времени.

Предоставление такой «льготы» федеральным и муниципальным предприятиям и учреждениям, находящимся под контролем государства, ограничено осуществлением деятельность по организации путешествий только на территории Российской Федерации и только в целях решения социальных задач.

Закон не делает различий между российскими и иностранными туроператорами, реализующими и/или формирующими туристский продукт на территории РФ. И те, и другие обязаны иметь финансовое обеспечение, полученное в порядке и на условиях, которые предусмотрены Федеральным законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

Единый федеральный реестр туроператоров фактически пришел на смену реестру лицензий. В Едином реестре туроператоров содержатся следующие сведения о туроператоре:

- полное и сокращенное наименования на русском языке;

- адрес (место нахождения) и почтовый адрес;

- сведения об учредителях туроператора;

- серия, номер и дата выдачи документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице, осуществляющем туроператорскую деятельность, в Единый государственный реестр юридических лиц;

- серия, номер и дата выдачи свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, идентификационный номер налогоплательщика;

- фамилия, имя и отчество руководителя юридического лица, осуществляющего туроператорскую деятельность (далее – руководитель туроператора);

- размер финансового обеспечения, номер, дата и срок действия договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта (далее – договор страхования ответственности туроператора) либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта (далее – банковская гарантия), наименование организации, предоставившей финансовое обеспечение;

- сфера туроператорской деятельности (международный туризм, внутренний туризм, международный и внутренний туризм);

- адреса (места нахождения) и почтовые адреса структурных подразделений туроператора, осуществляющих туроператорскую деятельность.

Вести Единый реестр туроператоров поручено федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма - Федеральному агентству по туризму. Вся процедура внесения сведений о туроператоре в реестр также прописана в статье 4.1 Федерального закона N 132-ФЗ и выглядит следующим образом.

Во-первых, туроператор представляет в Федеральное агентство по туризму заявление, содержащее сведения, которые подлежат внесению в реестр. Указанное заявление составляется в письменной форме и удостоверяется подписью руководителя туроператора или иного лица, уполномоченного представлять туроператора. При этом руководитель туроператора или иное лицо, уполномоченное представлять туроператора, указывает данные своего паспорта, а при его отсутствии - иного документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вместе с заявлением туроператора о внесении сведений о нем в реестр представляются документы, подтверждающие сведения о туроператоре, подлежащие внесению в реестр, либо засвидетельствованные в нотариальном порядке копии этих документов.

Во-вторых, федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма не позднее пяти дней со дня поступления заявления туроператора с приложением всех необходимых документов принимает решение о внесении сведений о туроператоре в реестр либо об отказе во внесении в реестр таких сведений. Указанные решения оформляются соответствующим актом федерального органа исполнительной власти в сфере туризма. За рассмотрение заявления туроператора о внесении сведений о нем в реестр и за внесение этих сведений в реестр плата не взимается.

Также в статье 4.1 указано, что решение об отказе внесения в реестр должно быть мотивировано, а его заверенная должностным лицом копия должна быть направлена туроператору с уведомлением о ее вручении либо вручена под расписку не позднее дня, следующего за днем принятия решения. При этом Закон называет всего два основания для отказа внесения в реестр.

1. Представление недостоверных сведений о туроператоре.

2. Несоответствие имеющегося у туроператора финансового обеспечения требованиям, предусмотренным Федеральным законом N 132-ФЗ.

Необходимо помнить, что Федеральный закон N 132-ФЗ обязывает туроператора сообщать в Федеральное агентство по туризму в письменной форме обо всех изменениях, внесенных в реестр, не позднее 10 дней со дня изменения сведений, а также представить документы, подтверждающие достоверность этих изменений, либо засвидетельствованные в нотариальном порядке копии этих документов. По заявлению туроператора, сведения о котором внесены в реестр, федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма может быть выдано свидетельство о внесении сведений о туроператоре в реестр. Форма свидетельства и порядок его выдачи определяются Федеральным агентством по туризму.

Законом предусмотрены три случая, когда сведения о туроператоре исключают из реестра. Происходит это в случае:

- ликвидации туроператора – со дня, следующего за днем, когда Федеральному агентству по туризму стало известно о внесении в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в Единый государственный реестр юридических лиц записи о том, что туроператор находится в процессе ликвидации. Либо со дня, следующего за днем публикации в соответствии с комментируемым Законом решения о предстоящем исключении туроператора из Единого государственного реестра юридических лиц;

- прекращения деятельности туроператора в результате его реорганизации, за исключением реорганизации в форме преобразования, – со дня, следующего за днем, когда Федеральному агентству по туризму стало известно о завершении в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» реорганизации туроператора;

- непредставления туроператором сведений о наличии у него финансового обеспечения на новый срок – со дня, следующего за днем истечения установленного статьей 17.3 Федерального закона N 132-ФЗ срока представления сведений о наличии финансового обеспечения на новый срок (то есть не позднее, чем за три месяца до истечения срока действующего финансового обеспечения).

Федеральное агентство по туризму исключает сведения о туроператоре из реестра в случае, если туроператор не позднее 30 календарных дней со дня выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора или уплаты денежной суммы по банковской гарантии не представил документ, подтверждающий увеличение размера финансового обеспечения туроператора до размеров, предусмотренных статьей 17.2.

Об этом сказано в статье 17.5 Федерального закона N 132-ФЗ.

В этом случае процедура исключения сведений из реестра осуществляется не позднее 30 календарных дней со дня, следующего за днем, когда истек срок представления туроператором указанного документа.

Мотивированное решение об исключении сведений о туроператоре из реестра оформляется соответствующим актом Федерального агентства по туризму и может быть обжаловано в судебном порядке. Процедура и сроки отправки решения об исключении туроператору аналогичны отправке решения об отказе внесения в реестр.

- Следует знать, что часть сведений о туроператорах, внесенных в реестр, является общедоступной. Они публикуются не реже одного раза в год в государственных периодических печатных изданиях. Кроме того, информация о туроператоре размещается в сети Интернет на сайте Федерального агентства по туризму по адресу http://www.russiatourism.ru со сроком обновления три рабочих дня.

Кроме того, оформляются свидетельства о внесении сведений о туроператорах в Единый федеральный реестр туроператоров. «Порядок выдачи свидетельства о внесении сведений о туроператоре в Единый федеральный реестр туроператоров» утвержден приказом Ростуризма от 10.05. 2007г. N 29.
Для упрощения процедуры внесения сведений о туроператорах в реестр Ростуризмом разработаны образцы документов, подтверждающих сведения, содержащиеся в реестре.

Иные сведения о туроператоре, содержащиеся в реестре, представляются по письменным запросам государственных органов и органов местного самоуправления.

Президентом и Правительством России контрольно-надзорные полномочия за потребительской сферой и защитой прав потребителя, в том числе в сфере оказания туристских услуг, возложены на Роспотребнадзор.

1.3. Организационно-финансовые и административные требования к обеспечению деятельности туроператоров

 

В связи с тем, что финансовое обеспечение деятельности туроператоров является обязательным условием для включения туроператоров в Единый федеральный реестр, рассмотрим его более подробно.

По замыслу законодателей договор страхования ответственности туроператора либо банковская гарантия должны обеспечивать надлежащее исполнение туроператором обязательств по всем договорам о реализации туристского продукта, заключаемым с туристами и (или) иными заказчиками непосредственно туроператором либо по его поручению турагентами.

Некоторые эксперты высказывают мнения о том, что «важно не переборщить с избыточным давлением на бизнес. Многие контрольные функции можно передать гражданскому обществу – профессионалам туризма (например, ассоциациям туроператоров), которые часто более эффективно, чем государство могут разобраться с нерадивыми участниками рынка. Но и безнаказанность, грубое попрание закона предпринимателями тоже нельзя допускать. Для этих целей у органов управления туризмом должен быть весь арсенал правовых средств, вплоть до возможности подачи исков о ликвидации юридических лиц, неоднократно или грубо нарушающих законодательство»1. Договор страхования или банковской гарантии должен обязательно содержать следующие условия:

1) условие, предусматривающее право туриста и (или) иного заказчика, заключивших договор о реализации туристского продукта с турагентом, при наступлении обстоятельств, предусмотренных статьей 17.4 Закона, обратиться к страховщику или гаранту с письменным требованием о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо об уплате денежной суммы по банковской гарантии (если в соответствии с договором, заключенным между туроператором и турагентом, турагенту поручается от своего имени реализовывать туристский продукт, сформированный туроператором);

2) размер финансового обеспечения не менее указанного в статье 17.2 Закона1;

3) срок действия финансового обеспечения не менее одного года.

Согласно статье 17.1 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» в случае возникновения обстоятельств, указанных в статье 17.4 этого же Закона (о них будет сказано далее), финансовое обеспечение должно гарантировать каждому туристу или иному заказчику, заключившему договор о реализации туристского продукта:

во-первых, возврат денежных средств, внесенных в счет договора о реализации туристского продукта, за услуги, оплаченные, но не оказанные туроператором или третьими лицами, на которых туроператором было возложено исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта;

во-вторых, выплату денежных средств, причитающихся туристу или иному заказчику в возмещение реального ущерба, возникшего в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта, в том числе денежных средств, необходимых для компенсации расходов, понесенных туристом или иным заказчиком в связи с непредвиденным выездом (эвакуацией) из страны (места) временного пребывания (далее – расходы по эвакуации).

Любые суммы, предоставление которых туристу и (или) иному заказчику гарантируется финансовым обеспечением, должны использоваться исключительно для удовлетворения требований туриста и (или) иного заказчика, предъявляемых на основании правил, установленных главой Закона.

Федеральным законом N 132-ФЗ установлено, кто может быть страховщиком по договору страхования ответственности туроператора и кто может быть гарантом по банковской гарантии.

Страховщиком по договору страхования ответственности туроператора может быть страховая организация, зарегистрированная на территории Российской Федерации и имеющая право осуществлять страхование гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору (далее – страховщик).

Гарантом по банковской гарантии может быть банк, иная кредитная организация либо страховая организация, зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – гарант).

Для туроператоров Федеральный закон N 132-ФЗ содержит существенный плюс: договор страхования ответственности туроператора не может быть расторгнут досрочно, а банковская гарантия, выданная туроператору, не может быть отозвана. Это дает туроператору определенные гарантии и обеспечивает стабильность в его деятельности. Ведь наличие финансового обеспечения является непременным условием для внесения туроператора в федеральный реестр туроператоров и, следовательно, возможностью туроператора осуществлять свою деятельность.

Напомним, что положения о договоре страхования также содержатся в статье 932 части 2 Гражданского кодекса РФ. Согласно этой статье страхование риска ответственности за нарушение договора допускается в случаях, предусмотренных законом (в нашем случае - в соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»). По договору страхования риска ответственности за нарушение договора может быть застрахован только риск ответственности самого страхователя. Договор страхования, не соответствующий этому требованию, ничтожен. Риск ответственности за нарушение договора считается застрахованным в пользу стороны, перед которой по условиям этого договора страхователь должен нести соответствующую ответственность, – выгодоприобретателя, даже если договор страхования заключен в пользу другого лица либо в нем не сказано, в чью пользу он заключен.

Самым спорным вопросом при принятии поправок к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» был вопрос о размере финансового обеспечения. Законодатели предлагали размер больше, чем хотели бы большинство туроператоров. Как это скажется на туристском рынке вообще и ценах на туристские путевки в частности, покажет время. Но теперь все туроператоры обязаны иметь финансовое обеспечение в следующих размерах (табл. 1.1):

Таблица 1.1