Портрет второй — официальный

А теперь от фактического портрета российского рынка труда обра­тимся к его официальному портрету. Проведем небольшой мыслен­ный эксперимент. Представим, что через сто лет некоему будущему специалисту по экономической истории предстоит написать иссле­дование на тему «Российский рынок труда в конце XX века». Пред­положим также, что в силу каких-то причин от интересующего его периода не сохранилось никаких статистических данных или науч­ных публикаций. Вся имеющаяся в его распоряжении информация ограничивается КЗоТом, действовавшим до начала 2002 года, и дру­гими законодательными актами вроде законов о занятости, проф­союзах, коллективных договорах и т. д. И вот по этим единственно доступным ему официальным материалам он должен реконструи­ровать, как же в условиях переходной экономики работал россий­ский рынок труда. Скорее всего, его реконструкция имела бы очень мало общего с реальной картиной, нарисованной выше.

Исходя из того, что ему удалось бы узнать из нормативных актов, регулировавших трудовые отношения в этот период, он пришел бы к выводу, что российский рынок труда представлял собой крайне негибкую и малоподвижную конструкцию:

а)    прежде всего, наш вымышленный историк предположил бы, что российская экономика должна была страдать от устойчиво высокой безработицы. Действительно, с формальной точки зрения, введенная в России система поддержки безработных являлась не менее, а в чем-то более щедрой, чем аналогичные системы, приня­тые в странах ЦВЕ. Остановимся подробнее на ее ключевых харак­теристиках.

Если исходить из установленного законодательством про­центного отношения пособий к заработной плате по последнему месту работы безработного, то по данному показателю Россия не уступала другим реформируемым экономикам и даже их превос­ходила. Что касается продолжительности выплат, то в России до не­давнего времени она была единой для всех безработных и равня­лась 12 месяцам, и только в 2000 году для некоторых групп этот срок был сокращен до полугода. В странах ЦВЕ максимальная продол­жительность выплат была обычно короче и, кроме того, сильно дифференцировалась для различных категорий безработных.

В большинстве стран мира, включая страны с переходной экономикой, такие категории безработных, как уволившиеся по собственному желанию, уволенные за нарушения дисциплины, во­зобновляющие трудовую деятельность и впервые вступающие на рынок труда, либо вообще лишены прав на пособие, либо начина­ют получать его с задержкой в несколько месяцев. Как правило, оно предоставляется только в том случае, если до обращения в службу занятости безработный в течение определенного периода трудился и с его заработка уплачивались страховые взносы. Однако в России ограничения такого рода почти полностью отсутствовали: статус безработного с правом на получение пособий предоставлялся пра­ктически всем безработным, обращавшимся в государственные службы занятости. При столь мощных стимулах к регистрации вы­сокая открытая безработица представлялась бы неизбежной, осо­бенно — в условиях глубокого экономического кризиса;

б)   будущий исследователь, несомненно, заключил бы, что в динамике как реальной, так и номинальной оплаты труда присутст­вовал сильный элемент инерции. Официально в России действует сложная система переплетающихся коллективных трудовых дого­воров. Переговорный процесс захватывает не только отдельные предприятия, но целые отрасли и регионы. Венчает конструкцию Генеральное тарифное соглашение, вырабатываемое и заключаемое в рамках Трехсторонней комиссии. Условия коллективных соглаше­ний различного уровня способны резко ограничивать свободу ма­невра работодателей. Кроме того, законодательство наделяет проф­союзы столь обширными прерогативами, что у них, казалось бы, есть полная возможность диктовать свою волю и проводить любые требования о повышении заработной платы и улучшении условий труда. В подобных условиях, вероятно, трудно ожидать от заработ­ной платы сколько-нибудь заметной гибкости;

в) российское законодательство предоставляет различным категориям работников множество льгот и гарантий, финансирова­ние которых возлагается на работодателей. Отчасти они являются наследием предшествующего экономического режима, отчасти — результатом популистского законотворчества первой половины 1990-х годов. Заметим, что в большинстве стран мира сектор малого предпринимательства живет по облегченным правилам и на него не распространяются многие связанные с защитой занятости нормы, тогда как в России до последнего времени никаких специальных ис­ключений для малого бизнеса практически не существовало. Рос­сийское законодательство предусматривает очень высокую степень защищенности групп со слабыми конкурентными позициями на рынке труда. Отсюда наш историк мог бы сделать вполне логичный вывод, что в переходной экономике России были сильны «солидаристские» установки, что дифференциация в оплате и условиях труда была очень незначительной и что, возможно, в ней существовала да­же опасность излишнего сжатия различий в заработной плате;

г) он решил бы также, что продолжительность рабочего вре­мени в российской экономике была строго унифицированной. Со­гласно российскому законодательству, стандартная рабочая неделя не может превышать 40 часов, а работать сверхурочно разрешено лишь отдельным категориям работников, но и они имеют право не более чем на 120 дополнительных рабочих часов в год. К этому добавляются жесткие ограничения на заключение трудовых контра­ктов с неполным рабочим временем;

д)   у него не возникло бы ни малейших сомнений, что рос­сийская переходная экономика отличалась низким оборотом рабо­чей силы из-за весьма серьезных издержек, связанных с регулиро­ванием численности персонала предприятий. Так, в случае увольне­ния работника по сокращению штатов работодатель обязан выпла­чивать выходное пособие, размеры которого варьируют от одного до трех месячных заработков. Для работающих в условиях Крайне­го Севера и приравненных территорий (около 10% всех занятых) выходное пособие доходит до шести месячных заработков.

Неденежные издержки, сопутствующие вынужденным увольнениям, также достаточно весомы. О предстоящем увольнении работодатель должен сообщить работнику не менее чем за два меся­ца. Затем не менее чем за два месяца он обязан направить информа­цию о намечаемом высвобождении в государственные органы заня­тости, а если оно предполагается массовым, то не менее чем за три ме­сяца поставить в известность профсоюзную организацию. Но самое главное, что до недавнего времени сокращения штатов не могли про­изводиться без согласия профсоюзов. Действовавший закон факти­чески наделял профсоюзы правом вето: они могли отказывать рабо­тодателю в сокращении численности персонала без объяснения при­чин и без каких-либо ограничений по срокам (в новой редакции Тру­дового кодекса это требование смягчено). Снижению интенсивности движения рабочей силы также должны были бы способствовать за­ложенные в российском законодательстве жесткие ограничения на возможность заключения срочных трудовых контрактов;

е) наконец, приняв во внимание те разнообразные права и привилегии, которыми законодательно наделены профсоюзы, бу­дущий историк пребывал бы в полной уверенности, что российской экономике был присущ достаточно высокий уровень забастовоч­ной активности.

Итак, проанализировав все доступные ему свидетельства, он пришел бы к заключению, что российский рынок труда мало отли­чался от рынков труда других постсоциалистических экономик, а если и отличался, то скорее в сторону большей неповоротливости и инерционности.

Сравнение реальной и нормативной картин приводит к достаточ­но очевидному выводу: подвижность российского рынка труда в последнее десятилетие достигалась не благодаря гибкости сущест­вующего трудового законодательства и заключавшихся контрак­тов, а вопреки им. Пожалуй, самый наглядный пример — задержки заработной платы. Феномен невыплат наглядно показывает, что пластичность, присущая российскому рынку труда, обеспечивалась не содержанием норм трудового права (которые в действительности были и остаются жесткими и чрезвычайно обременительными), а слабостью контроля за их соблюдением.

С институциональной точки зрения своеобразие российско­го рынка труда и российской переходной экономики в целом заклю­чается в работе enforcement'a — набора разнообразных механизмов, призванных обеспечивать исполнение законов и контрактов. Кана­лы осуществления enforcement'a на рынке труда многообразны: по­мимо судебной системы, это могут быть надзорные органы исполни­тельной власти (наподобие Рострудинспекции); профсоюзы, заклю­чающие коллективные договоры и следящие за их выполнением; привлечение работников или их представителей к участию в руково­дящих органах компаний (аналогично опыту Германии); протестная активность (как организованная, так и неорганизованная); репутационные механизмы (когда у предпринимателей с плохой репутаци­ей затруднен поиск работников и партнеров по сделкам). Важная роль принадлежит также средствам массовой информации, которые могут способствовать формированию в обществе негативного отно­шения к использованию неправовых трудовых практик. Наконец, последнее средство, имеющееся в распоряжении работников, — это «голосование ногами», когда ответом на систематические нарушения законов и контрактов оказывается уход с предприятия.

В пореформенной России все эти механизмы действовали поразительно неэффективно. Законодательные предписания и кон­трактные обязательства успешно обходились или вообще открыто игнорировались без опасений, что за этим могут последовать серь­езные санкции. И дело не только в том, что государство не справля­лось с функциями гаранта установленных правил и норм. Очень ча­сто оно само выступало их активным нарушителем (не выплачива­ло заработную плату работникам бюджетного сектора, задерживало выплату пособий по безработице и т. д.). Это резко меняло всю сис­тему стимулов на рынке труда.

Попробуем взглянуть на сложившуюся ситуацию через призму относительных выгод и издержек. В российских условиях их баланс резко смещен в пользу того, чтобы действовать поверх фор­мальных «правил игры»:

а)    издержки, связанные с соблюдением существующего за­конодательства и действующих контрактов, чрезвычайно обременительны (в некоторых случаях находятся на запре­тительном уровне);

б)   издержки, связанные с нарушением существующего за­конодательства и действующих контрактов, сравнительно невелики.

Неудивительно, что при такой конфигурации издержек и вы­год подавляющее большинство участников трудовых отношений предпочитают неформальные способы взаимодействия. И в резуль­тате оказывается, что действительный институциональный фунда­мент российского рынка труда составляют не столько законы и кон­тракты, сколько различные неформальные связи и практики.

За и против

Двойственность российской модели рынка труда не позволяет дать ей однозначную нормативную оценку. С одной стороны, необходи­мо учитывать, какие импульсы исходят от российского трудового законодательства с его многочисленными правовыми и админист­ративными ограничениями. В этом отношении российский опыт, казалось бы, должен быть близок к опыту других стран, сталкиваю­щихся с проблемой «склеротизации» рынка труда. С другой сторо­ны, нельзя упускать из вида воздействие на систему трудовых отно­шений слабости механизмов enforcement'a.

Проблеме «избыточной» защиты занятости посвящена об­ширная теоретическая и эмпирическая литература (подробнее она обсуждается в статье Нины Вишневской «Кто выигрывает и кто проигрывает от чрезмерной защиты занятости: парадоксы зару­бежного опыта» в наст. изд.). Выделяются несколько главных нега­тивных последствий, которыми чревата избыточная зарегулированность рынка труда:

— возлагая на работодателей разнообразные дополнитель­ные обязательства, она повышает стоимость рабочей силы и, следовательно, сокращает спрос на нее. При прочих рав­ных условиях это означает снижение общего уровня заня­тости и рост безработицы;

— в большинстве случаев «избыточная» защита занятости не распространяется на всю экономику, а охватывает только ее центральное ядро. Результатом становится сегментация рынка труда. Наряду с секторами, вынужденными работать по правилам, образуются анклавы, в большей или меньшей степени свободные от бремени избыточного регулирова­ния. В Японии, помимо крупнейших корпораций, где дейст­вует система пожизненного найма, существует достаточно обширный сектор мелких фирм, где работники лишены специальных гарантий занятости. В Испании параллельно с бессрочными трудовыми контрактами, которые жестко ограничивают возможности увольнения работников, чрезвычайно широко практикуются срочные контракты, которые позволяют работодателям успешно обходить эту проблему. И список подобных примеров можно было бы продолжить. Те, кому удается устроиться в защищенном секторе (инсай­деры), выигрывают: они получают более высокую заработ­ную плату, пользуются широким спектром льгот и гарантий, их практически невозможно уволить и т. д. В то же время за­нятые в незащищенном секторе, а также безработные (аутсайдеры) проигрывают: их шансы найти «хорошее» рабочее место становятся минимальными. Первый сектор притягивает работников с сильными конкурентными позициями (зрелого возраста, с высоким уровнем образования и т. д.), чья производительность достаточно высока, чтобы окупать издержки, связанные с использованием дорогостоящей ра­бочей силы. И, поскольку доступ в него оказывается ограни­чен, большинству работников со слабыми конкурентными позициями (молодежи, имеющей недостаточную образова­тельную подготовку, и т. д.) приходится «оседать» во втором секторе. На «хорошие» рабочие места образуются очереди, что ведет к формированию длительной безработицы. Сверх­защищенность занятости на одних сегментах рынка труда оборачивается ее недостаточной защищенностью в других сегментах;

— крайним проявлением этой тенденции можно считать возникновение обширного неформального сектора, пол­ностью свободного от действия формальных регуляторов. Здесь не признается никаких гарантий занятости, письмен­ные контракты заменяются устными договоренностями, отношения между работниками и работодателями носят по большей части краткосрочный характер, оплата труда производится только наличными, налоги не платятся, спо­ры разрешаются без участия государства и т. д. Классиче­ским примером служат страны Латинской Америки, где избыточная жесткость трудовых отношений в формальном секторе экономики сосуществует с их избыточной гибко­стью в неформальном секторе;

— чрезмерная озабоченность защитой уже существующих рабочих мест способна затруднять создание новых рабочих мест. С одной стороны, крупные фирмы, на которые распространяются все законодательные и административные огра­ничения, вынуждены проявлять крайнюю осторожность в привлечении дополнительных работников, поскольку в слу­чае ухудшения экономической ситуации от них не удастся быстро и легко освободиться. С другой стороны, успешно работающие небольшие фирмы останавливаются в своем развитии и не идут дальше определенного порога численно­сти персонала, поскольку при его преодолении они подпада­ют под действие жестких регламентирующих норм и стал­киваются со скачкообразным ростом издержек на рабочую силу. Этим же объясняется отказ многих предпринимате­лей, вовлеченных в неформальную экономическую деятель­ность, от перехода в формальный сектор. Можно утверждать, что при прочих равных условиях чем больше бремя избыточной защиты занятости, тем ниже спрос на рабочую силу, выше и длительнее безработица, сильнее сегментация рынка труда, хуже положение уязвимых социальных групп, массивнее не­формальный сектор и медленнее темпы создания новых рабочих мест. Все эти эффекты, несомненно, имели место и на российском рынке труда. Однако их значение было все-таки меньшим, чем мож­но было бы ожидать, исходя из объема обязательств, возлагаемых российским законодательством на работодателей.

Российский опыт заставляет внести определенные коррек­тивы в общепринятые представления о тех негативных эффектах, которые порождает избыточная защита занятости. Стандартный анализ исходит из неявного предположения, что по крайней мере в формальном секторе экономики система enforcement'a функцио­нирует достаточно эффективно, поэтому действующие там аген­ты в общем и целом вынуждены соблюдать установленные «пра­вила игры», какими бы обременительными они ни были. Однако, как мы видели, по отношению к российской переходной экономи­ке применение этой предпосылки ограничено. Во многих случаях российские работодатели (включая само государство) имеют воз­можность действовать поверх требований закона и условий конт­рактов, не неся сколько-нибудь значительных издержек. Вследст­вие неэффективности механизмов enforcement'a граница между формальным и неформальным секторами размывается, и очень часто действия даже ведущих российских компаний на рынке труда становятся практически неотличимы от действий агентов теневой экономики.

Слабость механизмов enforcement'a частично нейтрализует жесткость существующего трудового законодательства, смягчая стандартные эффекты, связанные с избыточной защитой занятости (хотя, конечно, не отменяет их полностью). Без такой компенсации ситуация на российском рынке труда, скорее всего, оказалась бы на­много более критичной. Буквальное следование всем установленным правилам и нормам могло бы полностью парализовать его работу.

Однако одновременно подобное институциональное уст­ройство породило в минувшее десятилетие множество иных, не ме­нее серьезных проблем:

— подрывалось уважение к институту контракта — одно­му из главных институтов, составляющих фундамент сов­ременной сложно организованной экономики. Системати­ческое нарушение договорных обязательств фактически стало нормой российского рынка труда;

— без надежно защищенных контрактов становилось не­возможным стратегическое планирование экономической деятельности. Происходило резкое сужение временного горизонта принимаемых решений, трудовые отношения приобретали преимущественно краткосрочный характер. Это подрывало стимулы к инвестициям в специальный че­ловеческий капитал, являющийся одним из главных источ­ников повышения производительности труда;

— значительно возрастала информационная непрозрач­ность рынка труда. При найме работник заранее не знал, в какой мере станут соблюдаться условия заключенного с ним трудового контракта, будет ли вовремя выплачиваться официальная заработная плата и будет ли он получать что-либо неофициально сверх нее. В подобных условиях ин­формация о качестве рабочих мест превращалась из обще­ственного блага в частное, что усиливало общий уровень неопределенности, повышало издержки поиска и замедля­ло перераспределение рабочей силы из неэффективных се­кторов экономики в эффективные, многократно увеличи­вая число проб и ошибок;

— низкий уровень и нестабильность заработной платы заставляли работников диверсифицировать свою трудо­вую активность, прибегая к дополнительной занятости. Как следствие, терялись преимущества от специализа­ции и разделения труда, которые еще Адам Смит рассматривал в качестве важнейшего условия экономическо­го роста;

— отсутствие действенных санкций, ограничивающих оп­портунистическое поведение работодателей, открывало широкое поле для злоупотреблений, перекладывания из­держек приспособления на работников и даже прямого обогащения за их счет. Усилия руководителей предприятий начинали направляться на задачи, имевшие мало общего с задачами реструктуризации и повышения эффективности производства;

— замедлялись темпы создания новых рабочих мест, по­скольку, действуя в обход формальных правил игры (задер­живая заработную плату, отправляя работников в админи­стративные отпуска без сохранения содержания и т. п.), предприятия получали возможность сохранять старые, не­эффективные рабочие места.

Нельзя отрицать, что в пореформенный период российский ры­нок труда сыграл роль важного амортизатора, существенно смяг­чив возможные негативные последствия, связанные с избыточной защитой занятости. Он продемонстрировал немалый адаптивный потенциал, позволив избежать многих проблем, с которыми столкнулись страны ЦВЕ. Очевидно, что это стало возможным, прежде всего, благодаря господству неформальных правил и норм в сфере трудовых отношений.

К сожалению, гораздо хуже российская модель рынка труда оказалась приспособлена к тому, чтобы служить проводником эко­номического роста. Оборотной стороной ее пластичности стали за­медленная реструктуризация занятости, недоинвестирование в спе­циальный человеческий капитал, низкий уровень производитель­ности труда. В условиях глубокого экономического кризиса гиб­кость, достигавшаяся за счет слабости механизмов enforcement'a, бы­ла важным ресурсом адаптации, помогая гасить шоки без ущерба Для устойчивости всей системы. Однако, облегчая краткосрочную адаптацию, она не создавала достаточных предпосылок для долго­срочного реструктурирования экономики. Эта модель явно неадек­ватна задачам достижения устойчивого экономического роста и на новом этапе развития во многом утрачивает смысл и оправдание.

Каковы же возможные пути дальнейшей эволюции сложив­шейся системы трудовых отношений? Может ли она быть переве­дена в более упорядоченный и «правилосообразный» режим функционирования? Каков наиболее предпочтительный вариант ее ре­формирования? Какой должна быть здесь стратегия государства? Детально эти вопросы обсуждаются в других статьях данного про­екта. В них подробно анализируются не только конкретные измене­ния, нашедшие отражение в недавно принятом Трудовом кодексе, но также проблемы, которые еще ждут своего решения.

Однако общий вектор необходимых перемен очевиден — это постепенное сближение фактической и нормативной картин функционирования российского рынка труда. Говоря более кон­кретно, программа реформ должна сочетать шаги по его дерегу­лированию с мерами по усилению механизмов enforcement'a. Как и в других звеньях экономической системы, успеха здесь можно до­биться, только двигаясь двумя встречными маршрутами: повы­шая цену за отклонения от требований закона и контрактных ус­тановлений, но одновременно делая формальные ограничения бо­лее дешевыми, минимизируя их число и упрощая их содержание. Ведь именно непомерное бремя регламентации чаще всего порож­дает стимулы к уводу экономической активности в «тень», к тому, чтобы действовать поверх установленных правил игры. Сущест­вует и обратная связь: многочисленность и чрезмерная усложнен­ность регламентирующих норм подрывает возможности эффек­тивного enforcement'a. Чем прозрачнее и необременительнее сами правила, тем легче становится следить за их соблюдением и доби­ваться их выполнения.

Схематически оптимальный путь трансформации можно проиллюстрировать с помощью предлагаемого графика. Будем ис­ходить из того, что готовность работодателей следовать требова­ниям закона и условиям контрактов колеблется от 0 (трудовые отношения полностью внелегальны) до 1 (трудовые отношения целиком находятся в правовом поле). Кривая L отражает потенциальные издержки, вменяемые трудовым законодательством. Они тем больше, чем выше степень контракто- и законопослушности того или иного работодателя. При полном выведении трудовых отношений в «тень» эти издержки становятся нулевыми. Кривая О отражает потенциальные издержки, которые возникают при несоблюдении действующих правовых норм. Их величина, напро­тив, оказывается тем больше, чем сильнее ориентирован тот или иной работодатель на использование внеправовых трудовых пра­ктик. Последовательное исполнение всех существующих правил и норм делает эти издержки нулевыми.

 

Уровень подчинения требованиям закона и условиям контрактов

 

 

Равновесие достигается в точке пересечения кривых L и О, когда предельная цена за соблюдение законов и контрактов сравни­вается с предельной ценой за их несоблюдение. В этой точке суммар­ные издержки, сопровождающие использование рабочей силы, ока­зываются минимальными.

Чем жестче законодательная защита занятости, тем с боль­шим количеством запретов и ограничений приходится сталкивать­ся работодателю и тем дороже обходится ему их соблюдение. Увели­чению бремени зарегулированности соответствует сдвиг кривой L вверх, от L₀ к L₁. Аналогичным образом, чем ниже эффективность механизмов enforcement'a, тем меньше санкции за нарушение уста­новленных правил игры и тем больше возможностей действовать без оглядки на них. Ослабление механизмов контроля за исполнени­ем законов и контрактов означает сдвиг кривой О вниз, от О₀ к О₁.

Ситуацию на российском рынке труда можно условно опи­сать комбинацией кривых L₁ и О₁: следование нормам трудового за­конодательства обходится работодателям чрезвычайно дорого, од­нако у них есть масса возможностей действовать в обход него без опасения серьезных санкций. В подобных условиях всеобщего по­ворота к легализации трудовых отношений можно достичь только при одновременном изменении обоих параметров — последова­тельном дерегулировании рынка труда в сочетании с резким повы­шением эффективности механизмов enforcement'a. На графике та­кой «сдвоенной» реформе соответствует смещение кривой L от L₁ к L₀ и смещение кривой О от О₁ к О₀, что обеспечивает существенно более высокий уровень легальности трудовых отношений — L₀ вместо L₁. Очевидно, что при раздельном применении этих мер эф­фект был бы намного меньше.

Отметим попутно, что эта логика работает не только при изучении экономических эффектов, исходивших непосредственно от трудового законодательства. Она вполне приложима к анализу многих других, не менее важных институциональных характеристик российской модели рынка труда. Так, хорошо известно, что мощные дополнительные стимулы к уводу трудовых отношений в «тень» были связаны с высоким уровнем налогов на фонд оплаты труда. Несмотря на некоторое сокращение, сопровождавшее переход к единому социальному налогу, фискальная нагрузка на фонд оплаты труда предприятий по-прежнему остается огромной. И, как представляется, предложенный подход помогает лучше понять, как именно налоговое законодательство влияло на развитие российско­го рынка труда и какими могли бы быть пути его дальнейшего ре­формирования.

Как выглядит в межстрановой перспективе институцио­нальный выбор, стоящий сегодня перед российским рынком труда?