Становление и развитие системы межбюджетных отношений в странах ЕС и США

 

Разнообразие форм, типов и видов моделей межбюджетного взаимодействия все еще внимательно изучается специалистами. Наиболее глобальные исследования в этом направлении проводились Г. Хьюзом и С. Смитом (Hughes, Smith, 1991), которым удалось выделить 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), за исключением стран с малой численностью населения - Ирландии, Люксембурга и Новой Зеландии. Благодаря их исследованиям были выделены основные модели межбюджетного взаимодействия. Выделенные страны они подразделили на 4 группы:

− 1 группа: три федеративных государства - Австралия, Канада и США и два унитарных государства - Великобритания и Япония, в которых региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, подкрепленная широкими налоговыми полномочиями;

− 2 группа: страны Северной Европы - Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция, отличающиеся особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов;

− 3 группа: западноевропейские федерации - Австрия, Германия и Швейцария, для которых бюджеты разного уровня отличаются автономностью и активным сотрудничеством;

− 4 группа: юг и запад Европы - Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция, характеризующиеся значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

Поскольку главным критерием выделения типов моделей бюджетного федерализма является степень централизации (децентрализации) государственного управления или степень самостоятельности региональных и местных властей, все существующие модели межбюджетных отношений сегодня принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным).

Централизованные модели характеризуются наивысшей степенью участия и ответственности центральных органов власти в решении социально-экономических задач, наивысшей степенью централизации управления, тотальным контролем территориальных бюджетов федеральным центром, максимально возможным ограничением самостоятельности региональных органов власти, устранением неравенства регионов через систему бюджетных трансфертов. Для стран с данной моделью межбюджетных отношений разграничение полномочий между уровнями власти, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, что порождает необходимость финансирования территориальных программ за счет перераспределения сосредоточенных в федеральном бюджете денежных средств. Достоинством централизованных моделей межбюджетных отношений является тесное сотрудничество региональных и центральных органов власти, способствующее сохранению единства государства.

Говоря о недочетах данных моделей, прежде всего, стоит выделить то, что на самостоятельной базе нижестоящие звенья бюджета функционируют лишь формально. Связано это с тем, что они не имеют личных источников доходов. Но нельзя сказать, что это является колоссальным недостатком этих моделей, ведь этот минус можно исправить, приняв соответствующие меры.

Для децентрализованных моделей отличительна приоритетность федерального налогово-бюджетного законодательства перед региональным, он будто ручается осуществлять воплощение общегосударственных интересов государства. В государствах с децентрализованной системой власти удаление острых горизонтальных диспропорций регионов исполняется маршрутом предоставления адресного финансирования, имеющим необходимость в этом, категориям народонаселения.

Плюсом децентрализованных моделей считается условная самостоятельность регионов от центра и минимизация перераспределительных действий в бюджетно-налоговой системе. К основным их недочетам относят сверхизбыточную независимость, которая имеет возможность привести к нарушению целостности страны вследствие закрепления позиций ряда региональных фаворитов; рвение более прибыльных регионов к финансовой самодостаточности и изоляции, высокую вероятность утраты контролирования центральной власти над бюджетно-налоговой деловитостью региональных органов власти.

Смешанные (кооперативные) модели предполагают собой установленный симбиоз частей централизованных и децентрализованных моделей. Они подразумевают узкое сотрудничество региональных и центральных муниципальных органов власти в процессе активизации механизма бюджетного выравнивания территорий, повышенную ответственность федерального центра за положение региональных муниципальных финансов, за создание условий для общественно-финансового становления регионов, что приводит к ужесточению контролирования со стороны центра и некому лимитированию самодостаточности региональных властей. Для данных моделей межбюджетных отношений отличительна значимая роль межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для бюджетного выравнивания регионов.

Рассмотрим децентрализованную конкурентную модель бюджетного федерализма в США.

Идейные истоки американского федерализма были сформулированы в свое время А. Гамильтоном, Дж. Мэдисоном и Дж. Джеем. Они рассматривали федеративное государство как сложное единое целое, в основе которого двухуровневая структура и обоюдное невмешательство в сферу полномочий как федерального центра, так и субъекта федерации. В США в 1787 г. была установлена федеративная форма государственного устройства, основанная на предельно жестком разграничении предметов ведения между Вашингтоном и штатами страны. Данная модель бюджетного федерализма использовалась ими в качестве доктрины государственного строительства при разработке Конституции США. Она подверглась в 30-х годах ХХ столетия критической переоценке Дж. Кларком, Т. Даем (Dye, 1990), Э. Коруином, родоначальниками теории «дуалистического федерализма (dual federalism)», положившими в его основу договорные отношения между субъектами страны. В этой модели отсутствовал момент иерархичности. Столица государства и его регионы трактовались ими как равноправные центры власти. Данная модель предполагала добровольный союз суверенных политических сообществ,

Позднее теория «дуалистического федерализма» была трансформирована в теорию «кооперативного федерализма (cooperative federalism)». В рамках модели «кооперативного федерализма» власть федеративного центра США распространилась на все сферы ведения органов государственной власти, в том числе и находящиеся в компетенции штатов. Основной упор был сделан на взаимодействие ветвей власти, что и объясняет термин «кооперативность». Регионы, включенные в единую систему власти, участвовали в осуществлении общенациональной политики, наделяя себя функциями, которые наиболее эффективно способен выполнять субнациональный уровень управления. В 1970-1980-е гг. в США сформировались новые концепции федерализма: теория «конкурентного федерализма», теория «технократического федерализма», теория «федеративного общества», теория «нового федерализма».

Современная высоко децентрализованная бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов, более 80 тыс. местных бюджетов, школьных и специальных дистриктов (округов), доверительные фонды. При этом сферы компетенции федеральных властей и штатов разграничены. Каждый уровень публичных финансов (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты - в бюджеты штатов. Местное самоуправление не включается в систему государственной власти.

Главным источником прибыльной доли бюджета считаются налоговые поступления. При этом виды взыскиваемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются сообразно уровням так, чтоб воздавать по необходимостям страны и людей, избегая в то же время лишнего налогового бремени. Это очень грамотно сформулированная система и именно поэтому США ушли вперед, оставив многие государства позади. Одна из необыкновенностей налоговой системы и системы государственной регулировки в США состоит в том, что некие виды налогов взимаются на всех 3-х уровнях, остальные - только на одном (либо 2-ух) уровнях. То есть существует определенная иерархия сбора налогов, в соответствии с которой определенные налоги взимаются в меньшем количестве.

В современном облике налоговая система США, служащая инвентарем становления рыночных взаимоотношений, довольно трудна и разнородна. Сообразно законодательству, правом устанавливать личные налоги владеет не только лишь федеральное руководство, но и правительства штатов и земель, а еще районные органы власти в городках, графствах, округах и т.д.

Центральное пространство в денежной системе США принадлежит федеральному бюджету. Посредством него проходят около 65% общих заработков и затрат консолидированного бюджета, 35% - доля других двух уровней, распределяющаяся между штатами и местными органами власти в отношении 2 к 1.

За федеральными органами зафиксированы затраты общенационального смысла (на военные цели и международные дела; на экономическую помощь каких-либо секторов экономики и разделов государственного хозяйства; на содержание федерального муниципального аппарата; на управление федеральным муниципальным долгом и т.д.). На долю властей штатов и местных органов приходится значимая доля государственных затрат, связанных с финансированием социальных дел районного хозяйства, административного аппарата. Здесь федеральные налоги едины и обязательны для всего населения государства, в то время как местные налоги территориально отличаются.

Главным родником прибыльной доли бюджетов считаются налоговые поступления. В доходах федерального бюджета доминируют прямые налоги, в доходах штатов - косвенные, в доходах районных органов власти - прямые, поимущественные налоги.

Южноамериканская модель бюджетного федерализма характеризуется высочайшей степенью фискальной независимости субнациональных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в сфере формирования прибыльной доли их бюджетов. Конструкция прибыльной доли бюджета всякого из значений владеет немаловажными различиями:

− для федеральных налогов отличительна прогрессивная шкала, потому главное бремя их уплаты ложится на более обеспеченные круги народонаселения;

− местные налоги имеют плоскую либо в неких вариантах регрессивную шкалу, что содействует наиболее равномерному участию и роли населения той либо другой местности в формировании прибыльной доли ее бюджета.

Наиболее значимым источником федерального бюджета США является индивидуальный подоходный налог. Индивидуальное подоходное налогообложение в США отличается следующими особенностями:

− прогрессивный характер налогообложения;

− дискретность налоговых отчислений - каждая более высокая ставка применима лишь к строго определенной части облагаемой суммы;

− регулярное изменение в законодательном порядке ставок налогообложения;

− универсальность обложения - при равенстве сумм дохода действуют одинаковые налоговые ставки;

− наличие большого количества целевых скидок, льгот и исключений;

− обособленность от налоговых отчислений в фонды социального обеспечения;

− фиксированный минимальный уровень индивидуальных доходов, не подлежащих налогообложению.

Штаты США обладают широкими налоговыми полномочиями, имеют право вводить такие же прямые налоги, как и на уровне федерации, определять ставки и базу налогообложения. Одним из основных источников доходов штатов является налог на продажи.

Муниципалитеты США имеют разный уровень доступа к поступлениям от местных налогов, поскольку на их взимание требуется получать разрешение штатов. Источниками доходов местных бюджетов является: налог на недвижимость, налог на продажи, различные сборы и иные виды поступлений.

Используемая в США модель, описываемая высочайшей степенью децентрализации управления налогово-бюджетными действиями по вертикали власти и бюджетной системы, смешивается с приоритетностью федерального законодательства, гарантирующего воплощение общегосударственных интересов и вероятность федерального центра показывать в главном целевую экономическую помощь территориальным образованиям, не ставит целью выравнивание территорий, налоговый потенциал которых как оказалось ниже среднего значения.

Как подмечалось выше, деление налоговых источников и большие права штатов и муниципалитетов в сфере налогообложения США способствовали формированию базы вертикальной сбалансированности бюджетной системы страны. С 1988 г. устройство бюджетного самофинансирования было дополнено системой финансирования федеральных целевых программ, исполняемой в форме целевых трансфертов, предоставляемых на условиях встречного финансирования. В настоящее время в США реализуется более 500 целевых федеральных программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. В целом трансферты из федерального бюджета США покрывают где-то 20% расходов штатов и, в первую очередь, употребляются для увеличения благополучия народонаселения. Большая часть программ подпадает под действие федеральных законов. При данных обстоятельствах немало программ исполняются правительствами штатов (в этом случае расходы делятся между штатами и федерацией).

Как правило, прибыльные доли всех уровней бюджетов, включая бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, только в маленькой ступени пополняются за счет денежной поддержки либо займа от вышестоящих бюджетов. Межбюджетная регулировка в США используется федеральным центром как «лекарство» реализации своей региональной политической деятельности, обеспечивая экономическую помощь штатов на основе программно-целевого подхода. В модели межбюджетных трансфертов преобладают два вида целевых грантов.

Первый вид дает «блок-гранты», уготованные для финансирования довольно широкого диапазона расходных статей при установлении ограничений на переназначение средств между данными статьями. Они выделяются на здравоохранение, социальное обеспечение, плату за остальные расходные группы. Второй вид - это «категорийные гранты» (categorical grants), в рамках которых выделяются средства, для того чтобы оплатить отдельные расходные программы.

Особенностью американской модели можно считать также и то, что около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта. В США применяются все основные виды специальных грантов: формульные, проектные, проектные формульные, гранты с открытым финансированием и особые гранты. Большинство целевых грантов носит характер закрытого финансирования с заданными верхними пределами сумм, что обусловлено необходимостью ограничения роста федеральных расходов.

Целью совершенствования финансовой системы США, обеспечивающей сочетание интересов территорий и групп населения, является поддержание государственности, сохранение упорядоченности общественной жизни.

Кооперативная модель бюджетного федерализма ФРГ

Х. Зиберт, определивший кооперативный федерализм в Германии как переговорный федерализм, когда все стороны каждый раз собираются и договариваются, в том числе о разделении доходных источников и расходных обязательств, отметил следующий его существенный недостаток - компромисс на переговорах между центром и регионами всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, не принимающих участия в этих переговорах (Зиберт, 2005).

Индивидуальностью немецкой модели бюджетного федерализма принято считать ее ориентацию на творение схожих критериев жизни для всей нации и снабжение на федеральном уровне более принципиальных ценностей: законодательной функции, распределения финансовых ресурсов и формирования главных направлений политической деятельности в той либо в другой области. По суждению профессионалов, коренное различие германского кооперативного федерализма от южноамериканского конкурентного федерализма содержится в обеспечивании целостности стереотипов жизни, в упражнении расщепления доходов и в природе самофинансирования меж земельного выравнивания.

Трехуровневая бюджетная система Германии включает бюджет федерации, особые правительственные фонды, бюджеты 16 земель (в том числе, 3-х городов), бюджеты около 10 тыс. общин. В Конституции страны зафиксировано наличие двух значений государственной власти - федерации и земель (членов федерации). Общины считаются долею земель, в связи с чем самоуправление общин перемещает ограниченный характер. Преобладающим принципом германской системы межбюджетных взаимоотношений считается снабжение одного уровня жизни для народонаселения всей страны. Первоосновой федеративного устройства Германии надлежит разглядывать принцип субсидиарности в распределении зон ответственности между федераций и землями. В Конституции подчеркивается, что воплощение муниципальных возможностей считается занятием земель.

В Образовании доходов прибыли бюджетов с 1977 г. выдающуюся роль исполняет налоговая политика, базирующаяся на принципах, заложенных еще Л. Эрхардом: налоговые платежи обязаны быть сообразно возможности минимальными; размер налогов обязан находиться в согласовании с размером оказываемых государством услуг; налоговые платежи никак не должны обременять конкурентоспособность; налоговые платежи обязаны отвечать структурной политической деятельности; налоговые платежи обязаны обеспечить справедливость в расположении доходов прибыли среди населения; налоговая система обязана исключать двойное обложение налоговыми платежами; при налогообложении обязана предусматриваться необходимость взимания налога.

В соответствии с объектом налогообложения налоговое законодательство Германии выделяет следующие налоги: налоги на собственность (налоги на доходы - подоходный налог и налог на выручку компаний; налоги на имущество - налог на имущество, налог на земельный участок, налог на автотранспортные средства и др.); налоги на обращение (косвенные налоги - НДС, налог на страховые операции); налоги на пользование (акцизы).

Налоги Германии разделяются на единые (распределяются между бюджетами всех уровней), федеральные, земельные, районные и пошлины (один из источников формирования бюджетов Евросоюза).

К всеобщим налогам относятся: налог на зарплату, прямой подоходный налог, налог с заработков компаний, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных доходов, НДС.

К собственным налогам относятся: автотранспортный налог, налог на имущество; к собственным местным налогам - налог на недвижимость, здешний предпринимательский налог и др.

Главные виды заработков в Германии - поступательный подоходный налог на финансы физических лиц, налог на выручку компаний, НДС, промысловый налог, налог на имущество, поземельный налог, акцизы.

В случае недостатка поступлений для покрытия расходов территории с 1969 г. получают дополнительные федеральные перечисления - никак не имеющие целевого характера трансферты, коими бюджетополучатели могут вольно распоряжаться.

Особенностью бюджетной системы Германии считается присутствие трудного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закрепленного в Конституции страны: основной аппарат вертикального выравнивания - расположение поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом земель; для горизонтального выравнивания используются, прежде всего, единые налоги, направляемые в бюджеты земель. НДС делится последующим образом: 75% (от 44%-ной части земель в доходе) распределяется с учетом количества народонаселения, то есть в расчете на душу народонаселения, а 25% - в зависимости от финансового потенциала земли, данная часть идет в фонд субсидирования бедных. Не считая этого, 2% дохода от доли НДС, поступающего в федеральный бюджет, употребляется в виде дополнительных дотаций землям с невысоким уровнем налоговых доходов.

Особое значение в Германии придается выравниванию налогового потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфертов. Германия развивает свои территории, тесно работает с их бюджетной обеспеченностью и выделяет необходимые денежные средства для поддержания их стабильности. Современная германская модель бюджетного федерализма ориентирована на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию территориальных образований, у которых бюджетная обеспеченность меньше среднего уровня.

Финансовые взаимоотношения федерации и общин незначительны - необходимую помощь общины получают в основном из бюджетов земель. Если собственных доходов после финансового выравнивания оказывается недостаточно, общины имеют право на получение общих дотаций и целевых субсидий. Общие дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений. Целевые субсидии имеют строго определенное назначение: значительная их часть идет на финансирование капиталовложений; гранты для покрытия разницы доходных и расходных показателей (сумма финансовой помощи определяется на основе разницы размеров собственных доходов и расходов нижестоящих бюджетов или на основе определения стандартных уровней расходов нижестоящих бюджетов, вне зависимости от налогового потенциала данной территории). Система бюджетного федерализма в Германии, а также способы и приемы бюджетного выравнивания находятся в постоянном реформировании и совершенствовании.

С 1 января 2005 г. в Германии вступил в действие Закон о бюджетном выравнивании. Он основывается на принципе оказания помощи вкладам в земли, на привлечении инвестиций в земли, а также в данном законе сформулирован новоиспеченный подход, в соответствии с которым выделяются земли, имеющие право на приобретение дотаций и земли, обязанные из выплачивать. Осуществляя данный подход в Германии исходят из сравнения денежного потенциала земель, учитывая специфику каждой отдельно взятой территории и присущие ей особенности. Обязанность предоставления дотаций, одинаково, как и право на их приобретение, зависит от того насколько разнится потенциал той или иной земли от среднего для всех земель значения. Процентные ставки от сумм, специализированных для воплощения выравнивающих выплат, и процентные ставки для земель-получателей инсталлируются с таковым расчетом, дабы суммы выплат и дотаций были схожими (Балтина и др., 2007).

Немецкая модель бюджетного федерализма создала высшую степень однородности региональных социально нужных услуг для населения. Внедрение ее разрешило в короткие сроки за счет мощных трансфертов в земли Восточной Германии сотворить передовую общественную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что совсем принципиально, стабилизовать социальную жизнь. Именно это сейчас и необходимо сделать России, но проблема заключается в том, что Германия территориально гораздо меньше России, а, следовательно, суммы межбюджетных трансфертов гораздо меньше. Ведь для того, чтобы развивать все свои регионы России необходимо будет тратить колоссальные денежные средства.

Соизмеримость исторического эксперимента Германии и России, общие взгляды организации межбюджетных отношений, степень децентрализации бюджетных систем, причина «институционального наследства», позволяют разглядывать германскую модель кооперативного федерализма в качестве более многообещающей в вопросах реформирования межбюджетных взаимоотношений в РФ. Но очень разные механизмы регулирования межбюджетных взаимоотношений, присутствие немаловажных диспропорций между субъектами федераций в доходах и расходах на душу народонаселения никак не разрешают конкретно воплотить германскую модель кооперативного федерализма в РФ - нужно ее приспособить к специфике российских условий.

В нынешних условиях России необходимо сопоставлять все за и против, чтобы правильно использовать опыт стран ЕС и США в вопросах межбюджетных трансфертов. В РФ есть своя специфичная система межбюджетных отношений, но грамотное использование тех или иных подходов к данному вопросу, использующихся в передовых странах мира пойдет России только на пользу. Конечно же Россия ни в коем случае не должна целиком заимствовать всю бюджетную систему Европы или Запада, так как условия жизни, да и сам менталитет российского народа в корне отличаются от западных и европейских стандартов жизни. На мой взгляд России необходимо, сохраняя оригинальность и своеобразность своей бюджетной системы межбюджетных отношений, заимствовать только крайне необходимы элементы иных систем, опираясь на их опыт и осознавая свой потенциал. Экономика США является одной из самых развитых, поэтому стоит пристально присмотреться к их системе и детально ее изучить, черпая для себя все самое полезное. Самое главное необходимо быть честным и объективно рассматривать экономический потенциал страны, а затем уже исходя из этого применять теории и концепции других стран. Но не стоит отказываться и от советской системы, ведь Россия является правопреемником СССР, просто нужно адаптировать эту систему под нынешние тенденции.

 

 

2. Анализ изменения МБО в РФ на примере Чеченской республики