Современное состояние аудита государственных финансов

В настоящих условиях наблюдаются позитивные тенденции в трансформации бюджетного цикла и контроля за его реализацией. К основным из них можно отнести: повышение уровня комплексности системы реализации бюджетного цикла и контроля за ним, основанного на сочетании традиционных методов бюджетного процесса с современными формами и технологиями; переход на трехлетний бюджетный цикл; активизацию контроля над использованием государственных активов; ориентацию бюджетного процесса и контроля за его реализацией на эффективность и результативность использования государственных ресурсов, с активным включением аудита эффективности в этот процесс.

В России, наряду с оперативным контролем, начинает выстраиваться триединая схема контроля бюджетного процесса:

1контроль бюджетного процесса на проектно-прогнозной стадии с целью возможной оценки реализуемости выработанной бюджетной политики (так называемый предварительный контроль);

2контроль комплекса работ по распределению и доведению финансовых ресурсов до исполнителей (контроль исполнения, так называемый последующий);

3контроль эффективности использования бюджетных ресурсов (аудит эффективности), направленный на оценку результативности и экономичности расходов.

Аудит эффективности использования бюджетных средств можно оценить как "недостаточно реализуемый элемент" триединой формулы контроля бюджетного процесса. Его применение носит в настоящее время фрагментарный характер, нет надлежащего методического обеспечения, он не конституирован в нормативно-правовом плане, что обусловливает случайность и выборочность аудиторских проверок эффективности расходов. Контроль на стадии "проектирования бюджетных расходов" (разработка бюджета) слабо обеспечен в методическом, организационном и финансовом плане. Необходимо усилить прогнозно-проектную стадию финансового контроля.

Этим перечнем не исчерпывается набор ограничений и недоработок в схеме бюджетного процесса и контроля над ним. Одной из центральных проблем, к сожалению, все обостряющейся, является информационно-расчетная база бюджета, слабость которой во многом позволяет реализовать различные коррупционно-криминальные схемы увода государственных финансовых ресурсов.

Следует сказать, что федеральный бюджет России с каждым годом все больше теряет характер документа, базирующегося на доброкачественной расчетной основе, т.к. при его разработке используются условные параметры, принятые без какого-либо аналитического и расчетного обоснования.

Аудит эффективности должен постепенно и планомерно вписываться в общую схему государственного контроля.

В условиях формирования современной системы государственного регулирования меняются многие традиционные функции, связанные с реализацией целевых программ. В частности, это касается контрольных функций. Вместо всеобъемлющего жесткого контроля над реализацией большинства параметров программ должна быть создана система контроля, включающая "мягкие" аналитические инструменты, специальные системы контроля, которые помимо анализа финансовой деятельности проводят анализ сроков, затрат, воздействий программных мероприятий и других переменных функционирования программ.

В диссертации осуществлен экспресс-анализ результатов проверок, проведенных в 2004-2005 гг. Счетной палатой РФ по использованию средств, выделенных на реализацию федеральных целевых программ в 29 субъектах РФ. По результатам экспресс-анализа контрольных проверок можно выделить следующие негативные проявления неэффективной реализации программ:

основное нарушение связано с недофинансированием программ, в частности, в 2004 г. по пяти ФЦП исполнение бюджетных назначений составило от 94,4 до 99,7%. Есть и более существенные отклонения;

в рамках ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)" полностью не финансировалось 12 субъектов на общую сумму 1 060 000 тыс. рублей, или 42,4% от общего объема, предусмотренного на эту программу (в 2005 г.);

кратковременность заключенных договоров на финансирование мероприятий программ (3-6 месяцев);

неравномерность финансирования мероприятий программ;

неполное освоение выделенных средств (например, в 2004 г. менее чем на 75% освоили средства Новосибирская, Курганская, Калужская области и др.);

участие инвесторов при реализации ФЦП зачастую не подтверждалось заключением договоров по долевому участию в финансировании мероприятий со всеми их участниками (Республика Дагестан, Калмыкия);

включение в финансирование объектов без предоставления проектно-сметной документации;

слабое информационное обеспечение реализации ФЦП.

Основным бюджетным критерием обеспечения в будущем эффективного контроля ФЦП является возможность федерального бюджета в полной мере профинансировать программы без ущерба для внепрограммной части бюджета и без образования его дефицита. Этот критерий может быть назван критерием бюджетной достаточности. Он должен строго соблюдаться, иначе проблемы контроля "недофинансированных" программ превращаются в фикцию.

Другим важным бюджетным критерием является полнота финансирования на весь срок реализации в соответствии с последовательностью осуществления работ, определенной каждой ФЦП.

Важным бюджетным критерием формирования и контроля реализации ФЦП является возможность привлечения на их реализацию внебюджетных источников финансирования. Это особенно важно для ФЦП развития регионов. Дело в том, что одним из источников их финансирования являются бюджеты субъектов Российской Федерации, которые сегодня крайне напряжены.

В диссертации анализируются проблемы контроля новой сферы госрасходов - национальных проектов и даются рекомендации по повышению его эффективности. Контроль национальных проектов является особой сферой государственного финансового контроля. Бюджетно-финансовое обеспечение реализации национальных проектов имеет значительные особенности по сравнению с другими сегментами бюджетных расходов.

Национальные проекты представляют собой специфическую форму государственного индикативного регулирования. Их существенное отличие от ранее использовавшихся (и сейчас используемых) программно-целевых форм планирования связано, во-первых, с уровнем реализации проекта, учитывая, что статус "национального проекта" обуславливает и соответствующий уровень отношения к ним (специальная система управления, президентский контроль, приоритетность в бюджетных проектировках); во-вторых, с масштабностью решаемой проблемы, и, в-третьих, с социально-жизнеобеспечивающей ориентацией проектов. Реализация национальных проектов сопровождается кардинальным реформированием соответствующих отраслей, что обуславливает модернизацию схемы их финансирования и естественно государственного контроля над использованием финансовых ресурсов. По отдельным национальным проектам можно выделить ряд спорных, а зачастую и негативных решений, достоверность которых должны подтверждать контроль и аудит эффективности используемых средств.

Все это потребовало новую модификацию функций аудита, ориентированных на социальные услуги. Выделение данных функций аудита достаточно условно, однако в содержательно-функциональном плане этот вид контроля, который скорее можно назвать "функциональной областью контрольной деятельности", чрезвычайно важен. Учитывая новизну и сложность государственного регулирования и финансирования социальных проектов, их национальный масштаб, очевидно, имеется необходимость в теоретико-методическом и практическом обосновании подходов к организации контроля реализации этих проектов. В настоящее время отсутствуют специальные методические разработки по контролю реализации социально ориентированных национальных проектов.

Проведение качественного аудита реализации национальных проектов требует, чтобы, во-первых, средства межбюджетных трансфертов, передаваемых регионам для реализации нацпроектов, имели определенное целевое назначение в рамках функциональной классификации бюджетов (федерального и региональных), во-вторых, в документах о предоставлении и распределении межбюджетных трансфертов должны быть определены конкретные цели и результаты (поэтапные и конечные), а также нормативы затрат на достижение конкретных целей и результатов. Реализация национальных проектов должна стать проверкой степени профессионализма системы государственного контроля, ее способности решать стратегические задачи, связанные с эффективностью использования финансовых ресурсов.

Резюмируя анализ проблем контрольного плана, связанных с национальными проектами, считаем целесообразным реализацию следующих мер.

.   Разработка научно-методических рекомендаций по контролю использования государственных финансовых средств на их реализацию, так как имеющийся контрольно-методический инструментарий не в полной мере ориентирован на отслеживание и оценку таких сложных финансовых и социально-экономических процессов, какими являются национально-ориентированные программы (проекты).

2. Нормативно-правовое определение целей, функции и задач контрольных органов, осуществляющих контрольно-аудиторские функции при реализации национальных проектов, а также форм взаимодействия этих органов с парламентом, Правительством, органами управления субъектов РФ.

.   Встраивание механизмов разработки, утверждения и реализации проектов в бюджетный и контрольно-ревизионный процесс, реализуемый соответствующими органами.

.   Обеспечение максимальной прозрачности и гласности в отношении расхода госресурсов и мер, реализуемых в рамках национальных проектов.