Глава 2. Развитие регионального и муниципального кредитования в РФ: достижения и просчеты

В данной главе анализируется структура расходной части регионального и местного бюджетов на примере Перми и Пермского края; выделяются группы муниципальных займов, эмитированные на реализацию инвестиционных проектов; рассматриваются факторы российского рынка долговых обязательств, влияющие на функционирование российских муниципальных займов; выявляются проблемы российских региональных и муниципальных займов; предлагаются оптимальные меры по развитию инфраструктуры российского рынка муниципальных облигаций.

В отличие от практики развитых стран и дореволюционной России современные российские муниципальные займы выпускаются в основном с целью финансирования дефицита региональных и городских бюджетов [5].

С начала 90-х годов хронические дефициты бюджетов всех уровней при нехватке "живых" денег и повсеместных неплатежах стимулировали возрождение интереса региональных и местных администраций к современным инструментам заимствований. До принятия в начале 1997 года федерального закона "О переводном и простом векселе", запрещающего субъектам Федерации обязываться по векселям и необходимостью рефинансирования задолженности по ним, покрытие дефицита региональных бюджетов производилось большей частью за счет эмиссии векселей [10].

Правильность решения Минфина запретить внутренние заимствования региональных и местных органов власти, не носящие целевого и инвестиционного характера, не вызывает сомнений, однако прямой запрет всегда можно обойти при помощи конструирования новых финансовых инструментов.

Изобретать принципиально новые инструменты регионам не пришлось - на момент выхода запрета Минфина по векселям прецедент выпуска облигационных займов в российских регионах уже имелся. Более того, к середине 1996 года рынок российских муниципальных займов уже находился в стадии быстрого роста - в месяц Минфин регистрировал по 6 новых выпусков.

Причины выпуска облигационных займов с целью покрытия бюдже-тодефицита следует искать в расходной части соответствующих бюджетов.

2.1 Анализ структуры расходной части регионального и местного бюджетов на примере Перми и Пермского края

Анализ структуры расходной части региональных и местных бюджетов на примере Перми и Пермского края показал, что наибольший вес имеют расходы на социальную сферу и жилищно-коммунальное хозяйство, в совокупности составляющие 2/3 бюджета Пермского края и 3/4 бюджета Перми. Был сделан вывод о том, что данные статьи расходов преобладают и в других регионах и городах, так как в целом по России ни социальной политики, ни ЖКХ реформы не коснулись (например, в Москве на социальную сферу в 1997 году направлялось 40%, а на ЖКХ - 16% расходов бюджета) [3].

В условиях переходного периода потребность в займах во многом обусловлена необходимостью хотя бы простого воспроизводства инфраструктуры. На фоне сокращения бюджетных доходов на региональном и местном уровне проявляется тенденция к отказу от инвестиционных расходов в пользу текущих - различных социальных выплат, текущего ремонта инфраструктуры и т.д. Причиной этого является возможность отложить капиталовложения, тогда как текущие затраты по своей природе должны осуществляться регулярно. Однако отказ от финансирования инвестиционных расходов на практике означает постоянное увеличение текущих расходов, обусловленное прогрессирующим ростом затрат на текущий ремонт разрушающейся инфраструктуры [4].

Преодолеть проблему роста затрат на текущий ремонт ввиду отсутствия инвестиций и проблему отсутствия инвестиций ввиду постоянного роста текущих затрат возможно только поставив в соответствие инвестиционным затратам достаточные доходы, которые в современных условиях переходного периода могут быть получены за счет заимствований [1].

Ситуация острого финансового кризиса и общей нехватки денежных средств не позволяет осуществлять значительное финансирование инвестиционных проектов из бюджета территориального образования. Сам процесс подобного финансирования, учитывая масштабность необходимых структурных преобразований, возможен исключительно для объектов жизнеобеспечения региона. Все прочие, не первостепенные для функционирования территории объекты могут рассчитывать только на выделение бюджетных средств по остаточному принципу. В результате при организации целевых займов под реализацию конкретных инвестиционных проектов региональные органы власти помимо основной инвестиционной задачи решают и социально-экономические проблемы своей территории.

В настоящее время во многих регионах осознали, что без ясного плана действий, без четко сформулированных целей, задач и путей их достижения невозможно качественное эффективное управление социально-экономическим развитием региона. Так, Международным фондом развития регионов была разработана программа, впоследствии получившая статус федеральной, для Пермского края. В основе разработанной программы социально-экономического развития региона лежал анализ текущего социально-экономического состояния региона, его потенциальных возможностей, а также качественный отбор первоочередных инвестиционных проектов по ряду критериев эффективности [2].

В качестве таких критериев рассматривались следующие [11]:

- экономический эффект проекта, определяемый объемом средств, полученных в бюджет от реализации проекта,

- социальный эффект, определяемый развитием социальной инфраструктуры, экологических параметров производства, количеством вновь созданных рабочих мест и т.д.