Порядок исполнения бюджета Пенсионного фонда РФ

Главной формой организации финансовых отношений современной пенсионной системы России выступает бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР). При этом основной объем ресурсов системы пенсионного обеспечения России аккумулируется в рамках финансового механизма обязательного пенсионного страхования.

Бюджет Пенсионного фонда РФ и смета расходов (включая фонд оплаты труда), а также отчеты об их исполнении составляются Правлением. Бюджет утверждается законодательным органом. В законе о бюджете ПФ РФ утверждается общая сумма доходов, в том числе по источникам, общая сумма расходов - по направлениям.

Таблица 1 - Финансовый механизм обязательного пенсионного страхования до 2010 г.

Система обязательного пенсионного страхования, действовавшая до 2010 г., демонстрировала многообразие видов, форм и методов организации финансовых отношений (табл. 1). Очевидно, что финансовый механизм обязательного пенсионного страхования основывался не только на принципах социального страхования, но и включал элемент социальной помощи, осуществлявшейся посредством ресурсов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Введение единого социального налога (ЕСН) нарушило автономность бюджета ПФР. С 2002 года ЕСН подлежал перечислению в федеральный бюджет. При этом сумма налога, направлявшаяся в федеральный бюджет, уменьшалась налогоплательщиками на сумму начисленных ими за тот же период страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, подлежавших уплате в бюджет ПФР. Следовательно, ЕСН объединял в себе функции налога и сбора, что было достаточно противоречиво: взнос - это индивидуально возмездный платеж, налог таковым не является. Данное обстоятельство формально лишало платежи принципа эквивалентности.

С 2010 г. структура финансового механизма обязательного пенсионного страхования изменилась: законодательно была регламентирована уплата страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а ЕСН был упразднен. Причем с 2011 г. ставка взносов на цели пенсионного обеспечения повышается с 20% до 26%. Базовая часть трудовой пенсии заменена с 2010 г. на так называемый «фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии», финансирование которого осуществляется за счет общей суммы взносов на страховую часть трудовой пенсии. Однако принципиального изменения методов организации финансовых отношений в рамках обязательного пенсионного страхования не произошло: несмотря на формальное следование критериям социального страхования, использование части финансовых ресурсов в системе обязательного пенсионного страхования происходит на базе уравнительного принципа, причем зависимость от ресурсов федерального бюджета продолжает усиливаться.

Финансовый механизм государственного пенсионного обеспечения предназначен для осуществления выплат особым категориям граждан, которые либо не являются застрахованными лицами по обязательному пенсионному страхованию, либо обретают право на получение недостаточно высокой по величине пенсии по обязательному пенсионному страхованию. Государственное пенсионное обеспечение не предусматривает уплаты страховых взносов, поэтому не может считаться программой социального страхования. Выплата пенсий производится за счет ресурсов бюджета ПФР, источником которых преимущественно являются средства в форме межбюджетных трансфертов, перечисляемые из федерального бюджета. Бюджет ПФР, таким образом, выполняет несвойственную для него функцию по финансированию нестраховых выплат.

Особенности структуры финансового механизма современной пенсионной системы России предполагают, прежде всего, проведение мероприятий по снижению уровня бедности, а не компенсацию утраченного заработка гражданина, характерную для процесса страхования. С 2010 г. началось осуществление социальных доплат к пенсии с целью доведения доходов граждан до уровня прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации. В результате нововведений предоставление социальной помощи населению стало весьма сложным по организации и поэтому недостаточно эффективным процессом: соответствующие функции теперь выполняют фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии в рамках обязательного пенсионного страхования, по сути, являющаяся его аналогом социальная пенсия по государственному пенсионному обеспечению, а также социальные доплаты к пенсии.

Несмотря на предпринимаемые шаги по усилению обеспеченности расходов пенсионной системы России средствами страховых взносов, формирование и использование ресурсов происходит преимущественно без соблюдения принципов социального страхования. Этот факт подтверждается динамикой данных, характеризующих исполнение бюджета ПФР, концентрирующего основной объем средств пенсионной системы России. Пенсионный фонд Российской Федерации, задачей которого является социальное страхование граждан, с течением времени получает дополнительную нагрузку по осуществлению операций, не свойственных для государственного страховщика в пенсионной системе. Доля доходов бюджета ПФР, сформировавшихся за счет источников, не связанных с системой социального страхования, увеличилась за период 2007-2009 гг. с 51% до 66%, при том, что удельный вес соответствующих расходов бюджета ПФР составил в 2009 г. 53%. В связи с этим, а также в результате сверхнормативного повышения в 2008-2009 гг. социальных обязательств государства обострилась проблема нехватки страховых платежей, направляемых на выплату трудовых пенсий. Как следствие, величина дотаций, предоставляемых на покрытие дефицита бюджета ПФР, выросла к 2009 г. почти до 14% от совокупных доходов бюджета ПФР.

Динамика показателей накопительной составляющей бюджета ПФР, связанной с формированием средств пенсионных накоплений, отражает сильную зависимость результатов управления накоплениями от рыночной конъюнктуры. В 2009 г. впервые потребовалось не только компенсировать финансовые потери от временного размещения этих ресурсов за счет средств федерального бюджета, но и на 3 месяца задержать передачу накоплений организациям, осуществляющим их инвестирование.

Внедрение в 2008 г. добровольного дополнительного пенсионного страхования как механизма, способствующего проявлению заинтересованности граждан в увеличении своих будущих доходов, фактически не оправдалось. Средний размер страховых взносов в 2009 г. по данной программе оказался в 1,7 раза меньше требуемой для софинансирования со стороны государства величины, а удельный вес участия работодателей, по данным Пенсионного фонда Российской Федерации, составил всего 0,6% от совокупного объема взносов.

Для финансового механизма негосударственного пенсионного обеспечения (НПО) характерна высокая степень концентрации пенсионных резервов в нескольких крупнейших фондах, снижающая конкуренцию и качество предоставляемых на рынке НПО услуг. Несмотря на позитивную динамику прироста резервов, и доходов от их размещения в среднесрочной перспективе, экономический кризис 2008 г. показал несостоятельность отдельных положений законодательства, регулирующего НПО. Отрицательный финансовый результат негосударственных пенсионных фондов (НПФ) по итогам 2008 г. оценивается в 25% от средств пенсионных резервов, вследствие чего у ряда субъектов НПО возникла проблема недостаточности ресурсов для исполнения текущих обязательств перед пенсионерами. В качестве главных причин подобной ситуации можно выделить следующие моменты:

. Правовая невозможность зафиксировать отрицательный финансовый результат по итогам отчетного года приводит к нарушению структуры активов фондов и последующему дисбалансу доходов и расходов в период экономического спада.

. В отсутствие последовательных мер по регулированию рынка НПО постоянно сокращается количество действующих фондов и падает заинтересованность граждан в их услугах. Прирост числа пенсионеров, получивших право на негосударственные пенсии, постоянно опережает темпы увеличения численности участников, вновь вступающих в систему, усиливая риск неисполнения обязательств НПФ.

В процессе становления и развития российской пенсионной системы использовались различные методы организации финансовых отношений. При этом страховые принципы не смогли закрепиться в качестве базового критерия функционирования пенсионной системы России. Если в 90-е годы XX века зачастую приходилось применять весьма неэффективный кредитный метод аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет ПФР, то с 2001 г. основной объем средств мобилизуется посредством бюджетного метода. Причем введение единого социального налога (ЕСН) обусловило использование также и налогового метода формирования доходов пенсионной системы. Увеличение числа граждан, получивших право на пенсию, но не достигших нормативного пенсионного возраста, до 31% к 2010 г. привело к тому, что около 20% расходов на трудовые пенсии осуществляется досрочно. Нехватка ресурсов на цели пенсионного обеспечения сопровождается повышением роли трансфертов из федерального бюджета в бюджете ПФР, замещая страховой метод финансирования пенсий бюджетным. Это послужило одной из причин упразднения ЕСН.

В том случае, если по каким-либо причинам в бюджете ПФР будет недостаточно денежных средств для обеспечения своевременно и в полном объеме выплаты назначенных трудовых пенсий, государство за счет средств федерального бюджета или из иных источников должно дотировать бюджету ПФР недостающие финансовые ресурсы. Предусмотрено также положение о том, что ПФР и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» и Закона об обязательном пенсионном страховании. С учетом того, что первый из этих двух законов в Российской Федерации не принят, ПФР и его органы должны осуществлять свою деятельность на основании Закона об обязательном пенсионном страховании, а также уже упоминавшегося Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), которое применяется в части, не противоречащей этому Закону. Дополнительно к этому каждый территориальный орган ПФР осуществляет свою деятельность на основании индивидуального положения о нем, утверждаемого правлением ПФР. При этом следует заметить, что территориальные органы создаются также в организационно-правовой форме государственных учреждений.