Эволюция представлений о структуре

Итальянский республиканский деятель, друг Мадзини, Карло Каттанео, писал: «Между народами возможна лишь единственная форма единства - федерация. Мы можем достичь мира только тогда, когда будем иметь Соединенные Штаты Европы». Идею Соединенных Штатов Европы подхватывают в Англии и Франции, о ней твердят повсеместно, меняя смысл от случая к случаю. Сегодня наибольшей известностью пользуется выступление Виктора Гюго на Третьем мирном конгрессе в Париже.

Куденхове-Калерги в проекте Панъевропейского Акта 1930 г. он писал, что название будущего образования неважно, и можно называть его как Федеральными штатами Европы, так и «Панъевропейским союзом, Союзными государствами Европы, Соединенными Штатами Европы или Европейской Федерацией». Согласно проекту Панъевропейского акта 1930 года, органами Федеральных Штатов Европы должны быть:

.Федеральный Совет, состоящий из представителей национальных правительств. Каждая страна обладает в Совете одним голосом. Совет определяет федеральную политику. Решения, затрагивающие национальные суверенитеты, принимаются консенсусом и требуют ратификации каждой страны. Остальные решения принимаются простым большинством голосов. Федеральный Совет является верхней палатой парламента. Любое решение нижней палаты, Федеральной Ассамблеи, требует одобрения со стороны Совета. Федеральный Совет собирается не реже двух раз в месяц, а также в любой момент по требованию Канцлера, Вице-Канцлера или трех членов Совета.

.Федеральная Ассамблея, члены которой должны направляться парламентами европейских стран. Количество депутатов пропорционально населению представляемой страны. Федеральная Ассамблея должна созываться не реже двух раз в год.

Предполагалось, что Ассамблея должна отстаивать общие федеративные интересы, в то время как Совет служит для выражения интересов государств. По этой причине Ассамблее дано право избирать федерального Канцлера, Вице-Канцлера, федерального Казначея и федеральных Судей (требует согласия Совета), а также распоряжаться финансами федерации.

. Федеральный Суд. В этой области также предполагалась унификация и кодификация права.

.Федеральная Канцелярия.

.Федеральное Казначейство.

Великобритания должна была присоединиться к европейской системе, не включаясь в нее целиком, то есть вместе с Британским содружеством. Наряду с Пан-Европой Куденхове-Калерги представлял возможным образование и других регионов, объединенных под управлением Лиги Наций. Лига Наций, таким образом, реорганизуется во Всемирную организацию континентальных федераций.

По плану Бриана, в структуре «сообщества европейских народов» предполагался высший орган в виде Европейской конференции, состоящий из представителей стран в Лиге Наций, и исполнительный орган - Европейский комитет, а также секретариат.

Идею Соединенных Штатов Европы выдвигал итальянский деятель Л. Эйнауди. В 1943 г. итальянец Э. Коломбо и группа французов основали «Европейское движение федералистов». В 1944г. в Женеве был принят «Манифест европейского Сопротивления», в котором предлагалось создание Федерального союза европейских народов. Принятая на Гертенштейновской встрече представителей групп Сопротивления в 1946 г. «Программа из 12 пунктов», предусматривала создание Европейского союза на федеративных началах. Союз мыслился как составная часть общемировой системы Организации Объединенных Наций. При этом члены Европейского союза должны были передать «часть своих экономических, политических и военных суверенных полномочий образованной ими Федерации». Альтиеро Спинелли и Эрнесто Росси, участники Сопротивления, пишут «Манифест за создание Соединенных Штатов Европы», или «Манифест Вентотене». Спинелли считал, что система государств-наций таит в себе опасность нацизма и приводит к войне. Спасти Европу от войн можно лишь образовав европейскую федерацию.

Речь У. Черчилля в Цюрихском университете в 1946 г. ознаменовала собой наличие политической воли и готовность европейских правительств двигаться в сторону объединения. США активно поддержали это стремление. Начался период поиска плана, по которому должна была развиваться интеграция, который устроил бы всех участников будущего объединения.

Началось создание бесконечных комитетов, комиссий и других органов, разрабатывающих планы и проталкивающих принятие решений парламентами и правительствами.

марта 1948 года был подписан Брюссельский договор между Францией, Бельгией, Люксембургом, Голландией и Великобританией для обеспечения их коллективной защиты, культурного, экономического и социального сотрудничества. Позже присоединились Италия, Дания, Норвегия, Швеция, Ирландия. Был создан Консультативный Совет и Постоянная Комиссия. Рассчитывалось, что европейское объединение будет проходить именно на базе этого договора.

Было три подхода, отражавших разные взгляды на задачи и структуру интеграционного образования: федералистский, функционалистский и унионистский. Представители европейского федерализма, вдохновляемые вековыми мечтами о единстве Европы, видели конечную цель в создании сверхгосударства. Решающим признаком интеграции федералисты считают наличие наднациональных органов, которым отдельные государства передают часть национального суверенитета. Обязательным признаком интеграции, в их представлении, является наличие централизованного управления (в практике ЕС это называется коммунитарным принципом). Поэтому интеграция определяется как объединение с наднациональными органами управления. Соответственно, зрелость той или иной интеграционной группировки оценивается в зависимости от того, какая часть решений принимается на наднациональном уровне. В отличие от федералистов, унионисты выступали за интеграцию на межправительственном уровне. Функционалисты отказывались от полномасштабной экономической интеграции, выступая за интеграцию по отраслям или секторам. В последнем случае, надобность в наднациональном органе, таком как парламент, отпадала.

Разногласия возникли между Францией и Великобританией по поводу, прежде всего, по вопросам функций Парламентской Ассамблеи, передачи части полномочий государств в наднациональные органы.

Позиция Великобритании была выражена У.Черчиллем в его концепции «трех сфер» и в его словах «Мы с Европой, но не в ней». Выражалось это, например, в том, что по мнению Черчилля, европейские страны должны пожертвовать своим суверенитетом, передав часть его на наднациональный уровень. Британию же это не касалось, и она оставалась полностью независима в своих действиях. Английский интеграционный проект подразумевал создание Совета Европы. Из компетенции его исключались вопросы обороны, которые должна была взять на себя НАТО, и вопросы экономики, входившие в сферу деятельности ОЕЭС. Позднее ОЕЭС могла быть включена в Совет Европы. Делегации в составе Совета Европы должны были назначаться правительствами стран.

Французский проект предполагал создание Европейского Союза, главным органом которого должен был стать Парламентская Ассамблея, прообраз будущего парламента. В качестве уступки Великобритании было предложено также организовать Правительственный Совет.

Поскольку Франция в то время не была единственным лидером Европы, а Великобритания могла быть противовесом Германии, нельзя было отказаться от ее участия в объединении. Нельзя было не оправдать ожиданий европеистов и США. Р. Шуман сделал все возможное, чтобы склонить Великобританию к уступкам. Наконец было решено создать Совет Европы, который должен был состоять из Комитета министров и Консультативной Ассамблеи. Способ назначения членов Ассамблеи выбирался каждым государством по своему усмотрению. Далее начали работу юридическая, дипломатическая и техническая комиссии. 5 мая 1949 г. был заключен договор о создании Совета Европы, и через три месяца было открыто первое заседание Комитета министров.

Многими европеистам - Европейскому движению за объединение, итальянскому дипломату К. Сфорца, Совет Европы представлялся первым шагом на пути к европейской федерации, Комитет министров виделся будущим наднациональным правительством, а Ассамблея - зародышем реального европейского парламента. Со своей стороны Ж. Монне не придавал Совету Европы большого значения и считал, что это скорее тупиковый путь для реального Европейского Союза. Куденхове-Калерги также воспринимал организацию скорее как декорацию для отвода глаз, поскольку из ее ведомства были исключены как вопросы экономики, так и обороны и внешней политики.

Но в итоге «победил» функционалистский подход. 9 мая 1950 г. появилась Декларация Шумана о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Объединение угледобывающей и сталелитейной промышленности рассматривалось в Декларации как «создание общих предпосылок для экономического развития - первого этапа Европейской Федерации». Интеграция начиналась с экономической сферы, чтобы затем включить и политические институты. Экономическая интеграция была призвана ускорить процесс реконструкции, способствовать созданию в Западной Европе стабильной социально-экономической ситуации, включить ФРГ в западный блок и обеспечить мир, связав старых соперников - Германию и Францию.

Объединение замышлялось как открытая организация, в которую входили бы суверенные государства. Наднациональность как качественно новая черта была сформулирована очень осторожно, хотя и достаточно четко. Организация должна была иметь возможность осуществлять свою деятельность в широких масштабах и самостоятельно. Наднациональные черты были особенно наглядно воплощены в компетенции Высшего руководящего органа, созданного для непосредственного управления производством стали и добычи угля, его решения были обязательными для государств-членов.

апреля 1951г. в Париже Договор об учреждении ЕОУС подписали Бельгия, ФРГ, Голландия, Италия, Люксембург и Франция.

Для управления объединением создавалась система институтов, основная схема которой была впоследствии воспринята Европейским экономическим сообществом (ЕЭС). Она включала Высший руководящий орган, Общую ассамблею (Европейский парламент), Специальный Совет министров (Совет) и Суд. Парламент был наделен лишь одним, но весомым правом - большинством в две трети голосов он мог отправить всех членов Верховного органа в отставку. Он состоял из парламентариев стран-членов ЕОУС, делегированных национальными законодательными органами. Совет был призван обеспечить гармонизацию действий Верховного органа и правительств национальных государств. Его полномочия были ограниченными: он мог просить Высший руководящий орган рассмотреть предложения или меры, которые он считал необходимыми для достижения общих целей. Таким образом, баланс власти был явно смещен в сторону наднационального Высшего руководящего органа.

В марте 1957 г. в Риме состоялось подписание еще двух основополагающих договоров, учредивших Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Была уточнена и расширена институциональная структура ЕЭС. Руководящими институтами Сообщества стали Европейский парламент, Совет, Комиссия и Суд. Кроме того, в рамках Сообщества были созданы Экономический и социальный комитет, Европейский инвестиционный банк, а позднее и Счетная палата. Был изменен баланс полномочий между Комиссией и Советом: Совет стал главным «законодателем» Сообщества, а Комиссия, сохранившая право законодательной инициативы, - главным исполнительным органом. Внесение и принятие предложений о дальнейшем развитии интеграции - исключительная прерогатива Комиссии.

В 1965 г. подписан договор о слиянии Советов и Комиссий трех сообществ.

В начале 70-х гг. удалось, наконец, решить проблему создания собственных финансовых средств ЕС за счет перечисления в бюджет сообществ таможенных поступлений. Европейский парламент получил право контроля над бюджетом ЕС. С 1970 г. в аппарате Комиссии ЕС неофициально начал работу Секретариат политического сотрудничества, координирующий внешнюю политику государств-членов.

Единый европейский акт существенно усовершенствовал механизм принятия решений, раздвинув рамки применения принципа квалифицированного большинства. Полномочия парламента были расширены с вступлением в 1999 г. в силу Амстердамского договора, затем Ниццского договора 2000 г., определившего порядок функционирования институтов после завершения масштабного расширения, и наконец, Лиссабонского договора 2007 г.

Согласно Лиссабонскому договору был введен пост постоянного председателя Европейского совета, а также верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Этапы интеграции

Оценка интеграционного процесса зависит от нашего понимания интеграции, а также от того, сквозь призму какого теоретического подхода мы ее рассматриваем.

В 1961 г. экономист Б. Балаша написал, что в своем развитии любое интеграционное объединение проходит следующие пять этапов:

)   зона свободной торговли

)   таможенный союз

)   общий рынок

)   экономический и валютный союз

)   политический союз

На сегодняшний день ЕС - единственное интеграционное объединение, проследовавшее весь путь по схеме Балаши.

В июне 1955 г. была принята резолюция о создании «Общего рынка». Параллельно прорабатывался вопрос об интеграции западноевропейской атомной промышленности.

В Римском договоре 1957г. члены ЕЭС договорились о постепенной отмене таможенных пошлин и количественных ограничений во взаимной торговле, установлении общего внешнего таможенного тарифа и передаче Сообществу полномочий на осуществление общей торговой политики ЕЭС. Либерализация международного обмена должна была быть дополнена строительством Общего рынка стран «шестерки», который позволил бы осуществить свободу движения не только товаров, но и лиц, услуг и капиталов. С этой целью в Договор были включены положения о совместном антимонополистическом регулировании, согласовании правил по оказанию предприятиям государственной помощи, в целом гармонизации фискальных систем и экономического законодательства.

В середине 1968 г. завершилось формирование таможенного союза. Более сложной была судьба тех положений Римского договора, которые касались создания Общего рынка. В то время как большинство наиболее существенных барьеров на пути внутри-региональной торговли были постепенно сняты, свобода движения физических лиц, услуг и капиталов, вплоть до конца 80-х гг. оставалась недостижимым идеалом.

В начале 70-х гг. с одной стороны, успехи начального этапа интеграции резко увеличили притягательность интеграционных идеалов в глазах европейского общественного мнения и правительств. Отражением этого было первое расширение ЕС: с 1 января 1973 г. новыми членами сообществ стали Великобритания, Дания и Ирландия. С другой стороны, сам интеграционный процесс явно застопорился, наступил период «малых шагов» и противоречий между участниками интеграции. Тем не менее была начата подготовка ко второму расширению ЕС. 1 января 1981 г. к сообществам присоединилась Греция, 1 января 1986 г, - Испания и Португалия.

Наиболее крупным достижением 70х гг. было создание Европейской валютной системы (ЕВС), которая начала действовать 13 марта 1979 г. Эпизодические встречи в «верхах» были заменены регулярными заседаниями Европейского совета на уровне глав государств и правительств, который сразу же стал важнейшей «несущей конструкцией» интеграционных институтов.

Завершение создания единого внутреннего рынка, предусмотренного еще Римским договором 1957 г, связано с проектом «Европа 1992». Удалось переломить скептическое отношение к интеграции, воцарившееся в западноевропейском общественном мнении в конце 70-х - начале 80-х гг. В 1986 г. состоялось принятие Единого европейского акта (ЕЕА), вступившего в силу в 1987 г. ЕЕА раздвинул рамки интеграционного процесса, в который были законодательно включены такие новые области как валютная политика, оказание помощи менее развитым странам и регионам ЕС, научно-технический прогресс и охрана окружающей среды.

На пороге создания Европейского Союза столкнулись сторонники двух различных подходов. В «концепции дерева» новые направления интеграции рассматривались в качестве «ветвей» на «дереве» Европейских сообществ. Но верх одержали сторонники концепции трех опор:

.   Европейских сообществ

.   Общей внешней политики и политики безопасности

.   Сотрудничества в области внутренних дел и юстиции.

Этот подход был закреплен в принятом в феврале 1992 г. Договоре о Европейском Союзе (Маастрихский Договор). Вскоре после этого было подписано соглашение об учреждении Единого экономического пространства.

В 1999 г. была введена единая европейская валюта - евро.

Тем временем в 1960-1970-е годы появились многочисленные объединения развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки, в том числе наиболее крупные - Ассоциация стран Юго-Восточной Азии АСЕАН (1967) и Экономическое сообщество государств Западной Африки ЭКОВАС (1975). На рубеже 1980-1990-х годов оформляются Североамериканская ассоциация свободной торговли НАФТА 1992, Южноамериканский общий рынок - Меркосур (1985), а также Содружество независимых государств СНГ (1991) и другие объединения.

С точки зрения схемы Б. Балаши, НАФТА еще находится на начальном этапе интеграции, а АСЕАН только приближается к нему. Зато Меркосур находится на второй ступени, а африканское ЭКОВАС продвигается к третьей. Но в действительности экономические процессы в Азиатско-Тихоокеанском регионе просто развиваются совсем по иной модели - «открытого регионализма». Что, если, например, странам НАФТА не нужно создавать общий рынок, чтобы увеличить свое влияние в мире и эффективнее использовать либерализацию? Соединенным Штатам достаточно иметь с соседями неполную зону свободной торговли, и они явно не нуждаются в единой североамериканской валюте.

Интеграция на постсоветском пространстве пошла по традиционной схеме, стараясь повторять шаги ЕС. И в том, и в другом регионе возникает один феномен - «Европа разных скоростей» и «разноскоростная интеграция».

Европейский исследователь Л. Ван Лангехов выделяет следующие поколения интеграции:

)   поколение экономического регионализма

)   нового регионализма (политическая и социальная интеграция)

)   регионализм третьего поколения (интеграция внешнеполитических доктрин)

И опять-таки, если ЕС вписывается в данную схему, то такой регион, как АТР, где наблюдается сочетание экономической и политической регионализации с одновременным развитием межструктурных связей и трансрегионализма, должен считаться из нее исключением.

Российский исследователь О. Буторина по этому поводу пишет: «Политические элиты приводят свои страны в интеграционные объединения не столько ради того, чтобы активизировать обмен с соседями (хотя это весьма полезно), сколько ради благоприятной стратегической перспективы. А какими средствами она реализуется - унификацией денежно-кредитной или введением стандартов на размер моркови, - не так важно.»

К той же мысли приходят Н.В. Васильева и М.Л. Лагутина: «Так, одна группа государств рассматривает интеграционную политику как способ укрепления своего экономического и политического господства (например, США), а другая группа государств возлагает определенные надежды на эффективность политики интеграции как способа успешного участия в современных мирополитических процессах (например, Россия, Бразилия)»