Организация работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

 

Федеральный закон об обращении граждан, мог установить общие принципы работы с обращениями, и унифицировать сроки, стандарты их реализации и рассмотрения, после почти 10-летних споров, был, наконец, принят 2 мая 2006 года. Однако этот закон весьма поверхностный, он не учитывает многих важнейших аспектов работы с обращениями граждан и основан на архаическом, «одностороннем» подходе к институту обращений. Разнообразные законы об обращениях граждан имеются в субъектах федерации, есть подобные нормативно-правовые акты и в муниципальных образованиях. Но самую главную роль в работе с обращениями играют многочисленные инструкции, которыми преимущественно и руководствуются сотрудники различных муниципальных образований, рассматривая поступающие к ним обращения граждан. Эти инструкции свои в каждом муниципальном образовании, и предназначены они для служебного пользования, то есть не публикуются и потому для граждан недоступны. Кроме того, делопроизводство по обращениям граждан, играющее огромную роль в реализации всех их функций по сей день остается непрозрачным, закрытым и архаичным.

Кроме того, Федеральный закон не содержит прямых указаний на то, что гражданин может пользоваться помощью представителей. Вывод о допустимости участия представителей можно сделать только с учетом ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (с изменениями от 28 октября 2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г.) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», согласно которой адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию, а так же общих принципов отечественного законодательства. Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. N 3) позволяет подачу жалоб, заявлений и обращений как самим гражданином, права которого нарушены, так и его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива (абз. 2 ч. 11 Инструкции).

В связи с этим следует законодательно закрепить, что при подаче обращения и его рассмотрении гражданин имеет право пользоваться услугами законного представителя, адвоката; знакомиться с материалами проверки обращения и получить письменный или устный ответ на него.

Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» явилось для общества важным политическим событием. Объясняется это тем, что в обращениях часто ставятся вопросы, касающиеся не только законных прав и личных интересов авторов обращений, но также интересов других граждан и целых коллективов.

Для муниципальных органов важнейшей задачей далее является решение организационных и аналитических вопросов с целью осуществления документационного обеспечения работы с обращениями граждан в соответствии с принятым законом. Регламентировалась эта работа действующими законодательно-нормативными актами. Основанием для ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях давно уже служит Типовое положение. Его используют в процессе разработки и утверждения инструкций о документационном обеспечении работы с заявлениями граждан с учетом их конкретных задач и функций. Оно применимо также для установления порядка работы с заявлениями граждан, независимо от категории органов власти и специфики их деятельности.

Большинство инструкций органов местного самоуправления, разработаны на основе Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, утвержденного в 1981 году, когда не существовало ни Интернета, ни других современных информационных технологий. Это положение является архаичным даже в сравнении с действующим законом, однако пройдет еще не мало времени, прежде чем его заменят на новое, ибо, хотя новый закон и принят, к пересмотру нормативов делопроизводства по обращениям, похоже, еще и не приступали.

В Типовом положении записано: «Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагается на специально назначенных для этого должностных лиц. Личную ответственность за состояние делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители. Они систематически проверяют порядок ведения делопроизводства в соответствующих государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях и принимают меры к совершенствованию этой работы».

Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях выступало в качестве основного нормативного документа в организации документационного обеспечения работы с обращениями граждан. В настоящее время для организации работы с обращениями граждан используются также разные методические материалы, в частности, разработанное в Историко-архивном институте РГГУ учебно-методическое пособие, в котором подробно и в доступной форме рассматриваются законодательно-нормативное регулирование работы с обращениями граждан и технология ее осуществления.

Согласно данному пособию, сложившаяся технология работы с письменными обращениями граждан включает в себя:

прием и первичную обработку обращений граждан;

регистрацию обращения в день его поступления (занесение в базу данных), составление РКК - регистрационно-контрольной карточки (с аннотацией содержания обращения), проверку на повторность обращения;

проставление штампа организации и регистрационного индекса обращения;

направление обращений на рассмотрение руководству для получения резолюции;

уведомление заявителя (ответ) о рассмотрении обращения (или о направлении обращения в другие организации);

исполнение обращения (при необходимости запрашивание дополнительных сведений по обращению), либо передача обращения в другое подразделение;

контроль за исполнением обращения в установленные сроки;

вынесение решения по обращению;

подготовку ответа заявителю о вынесенных решениях;

решение о снятии обращения с контроля с записью в РКК (после проверки исполнения);

информационно-справочную работу по обращениям (по картотекам);

анализ поступивших обращений (подготовку аналитических справок);

учет обращений (работу с базой данных);

группировку обращений в дела, формирование дел в установленном порядке;

передачу дел на хранение в ведомственный архив организации.

В муниципальных образованиях, куда поступало много обращений, для работы с ними создавались специальные структурные подразделения (управления, отделы). В муниципальных образованиях, где получали мало обращений, работа возлагалась на специально назначенного сотрудника. Обращения граждан принимаются на рассмотрение и регистрируются обычно централизованно. Современные способы доставки обращений разнообразны; они могут быть переданы по почте, телеграфу, факсу, электронной почте. Все более важную роль играет Интернет.

Регистрации подлежат все без исключения обращения граждан, при этом применяется особая регистрационная форма обращений граждан - регистрационно-контрольная карточка. Регистрационные карточки - это техническое средство осуществления контроля, учета, накопления и хранения информации для регулирования и координации управленческих действий руководителя, На самом обращении ставят отметку о получении обращения - штамп организации, где указывается дата его поступления и регистрационный индекс. Затем по картотеке устанавливается, не является ли полученное обращение повторным и, если «да», то делается отметка «повторно». Дата получения обращения позволяет точно определить сроки его исполнения. Применение электронных технологий вызвали к жизни новые виды контроля, учета, накопления и хранения информации по обращениям граждан - базы данных, которые позволяют оперативно работать с массивом обращений.

Регламентация движения и учет массовых потоков обращений граждан - одна из задач документационного обеспечения управления. Обработка обращений, исполнение и вынесение решений по ним - важные этапы работы. Данная деятельность позволяет обоснованно определить первичные потоки обращений граждан: в адрес муниципального образования, должностных лиц (исполнителей). Движение самих потоков зависит от количества инстанций прохождения обращений до передачи их на исполнение, что влияет в конечном итоге на сроки и качество принятия решений по ним. Количество инстанций, в свою очередь, определяется структурой муниципального образования, распределением обязанностей между его руководителями, степенью самостоятельности структурных подразделений, технологией регистрации и схемой ДОУ в муниципальном образовании.

Адресат и содержание обращения являются основными критериями, определяющими направление движения документов к исполнителю.

Обращения граждан в результате анализа на этапе предварительного рассмотрения направляются непосредственным исполнителям согласно разработанной процедуре документационного обеспечения их рассмотрения. Направление обращения к нужному специалисту обеспечивается глубоким пониманием состава муниципальных услуг по обслуживанию населения, возлагаемых на данный муниципальный орган, а также четкими представлениями о функциях и задачах структурных подразделений, специализации исполнителей. В силу сложности информации, содержащейся в обращениях граждан, когда поднимается сразу несколько вопросов, требуется внимание многих структурных подразделений, и тогда обращения поочередно передаются им под расписку.

Документационное обеспечение работы с обращениями граждан включает обязательный контроль по срокам их исполнения, которые определяются в зависимости от сложности и количества поставленных в них вопросов, а также от состава представленных заявителем дополнительных документов. В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», вступившем в силу в ноябре 2006 года, на исполнение обращения отводится месячный срок. Обращения граждан, не требующие дополнительного изучения и проверки, разрешаются не позднее 15 дней со дня поступления. Для военнослужащих и членов их семей сроки исполнения обращений сокращены: безотлагательно - 7 дней, в случае проверок, наведения справок - 15 дней, в исключительных случаях - 30 дней.

После окончательного принятая решения и исполнения обращения на документе делается надпись «в дело». Для формирования дел в соответствии с требованиями Типового положения все документы должны быть возвращены специалистам, ведущим делопроизводство по обращениям граждан. При формировании дел к оригиналу обращения приобщаются копия ответа заявителю и все относящиеся к обращению материалы, собранные в процессе его рассмотрения. Внутри дела рекомендуется располагать обращения по фамилиям заявителей в алфавитном порядке, по дате (месяцу) ответа организации на обращение.

Существуют некоторые особенности формирования дел с обращениями коллективными и иностранных граждан. Коллективные обращения формируют в отдельные дела с разделением на две группы. Одна группа содержит дела с обращениями граждан по личным вопросам, другая - жалобы, заявления и предложения граждан по вопросам неудовлетворительной работы и по ее совершенствованию. Обращения иностранных граждан также формируют в отдельные дела.

В целях документационного обеспечения организации работы с обращениями граждан, повышения качества подготовки решений по ним, а также своевременной подготовки документов для исполнения решений в муниципальном образовании должны разрабатываться Инструкции по работе с обращениями граждан. Для совершенствования организации указанной работы необходимо иметь правила работы с обращениями граждан и методические рекомендации.

Большие различия между электронными системами регистрации и классификаторами обращений, применяемые в разных муниципальных органах, чрезвычайно затрудняют работу по обобщению практики и обмену данными об обращениях, что необходимо для ускорения их рассмотрения, и для более эффективного ведения мониторинга обращений, то есть для нормальной реализации коммуникационной функции.

Особенности ведения статистики и аналитической работы у каждого муниципального образования свои, что делает крайне трудной, даже невозможной подготовку общих отчетов по обращениям граждан в органы местного самоуправления.

При регистрации учитывается в основном их тематическая направленность, но как правило, не учитывается их вид по содержанию, поэтому заявления, жалобы, предложения не учитываются отдельно. Предложения стали учитывать отдельно совсем недавно но и далеко не везде. Это весьма затрудняет рассмотрение обращений по особой процедуре для каждого вида и затрудняет подсчет жалоб, заявлений и предложений. Кроме того, крайняя закрытость данных о тематике и рассмотрении обращений граждан нарушает право граждан на информацию и не способствует развитию обратной связи.

Необходимость направления обращений на контроль или на доклад высшим должностным лицам определяется, исходя из очень туманных и ни как не закрепленных нормативных критериев. В результате судьба обращения становится в слишком большую зависимость от усмотрения чиновника, чем явно нарушает равное право граждан на обращение и создает затруднения в работе самого механизма обращения.

Процедура контроля над рассмотрением обращений не отработана, и, кроме того, контроль наталкивается на серьезные препятствия, главным из которых является невозможность федеральных органов исполнительной власти воздействовать на региональные органы государственной власти и тем более на органы местного самоуправления, затягивающие или блокирующие рассмотрение обращений по существу. Хотя практика показывает, что с годами число положительных обращений растет, очень остается высокой доля никак не разрешенных, «висячих» обращений. Притом большая их часть приходится на местные органы власти, поскольку пересылаемые туда их федеральных органов власти обращения не рассматриваются.

Большой трудностью является и огромный поток обращений, совершенно не относящийся к компетенции органов местного самоуправления.

В заключении отметим, что, по словам сотрудников органов местного самоуправления, работающих с обращениями граждан, главным препятствием в их работе и источником всех указанных выше недостатков являются недостатки законодательной базы и устарелость системы делопроизводства. Практика показывает, что, несмотря на существенные недостатки и трудности, муниципальные органы достаточно активно и эффективно действуют в сфере рассмотрения обращений граждан. Однако эта эффективность наблюдается только с технической стороны. Процедурно работа с обращениями поставлено неплохо, техническое оснащение соответствующих подразделений так же улучшается, однако механизм обращений сам по себе функционирует далеко не так, как следовало бы. Рассмотрение обращений происходит слишком медленно, или вообще не происходит. Но проблема здесь заключается в неповоротливости самой бюрократической системы, а так же в отсталости нормативной базы работы с обращениями (и принятие Федерального Закона ситуацию не улучшило, так как работа с обращениями более всего зависит от всякого рода инструкций). Таким образом, завершая этот раздел нашего исследования, можно сделать следующий вывод - техническая работа с обращениями граждан поставлена хорошо, проблема только в недостатках нормативно-правовой базы и малой эффективности системы управления в целом. Главные усилия следует направлять на совершенствование нормативной базы и улучшение работы собственно управленческих подразделений муниципальных органов.