Понятие и виды обращений граждан

 

В настоящее время основным законом, регулирующим обращения граждан в органы местного самоуправления является Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года.

Федеральный закон регулирует отношения связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Некоторые нормативные акты субъектов Федерации закрепляют не только право граждан на обращение в государственные и муниципальные органы, но и в любые организации вообще. Так, ст. 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона), гласит: граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам, руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки. Решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющих права граждан, могут быть обжалованы в суд. Закон Свердловской области «Об обращениях граждан» пошел еще дальше, и позволяет гражданам обращаться в органы государственной власти Свердловской области и к их должностным лицам, в органы местного самоуправления муниципальных образований и к должностным лицам органов местного самоуправления, в органы территориального общественного самоуправления, а также в органы управления организаций, находящихся на территории Свердловской области, и к их руководителям, в связи с признанием, соблюдением, защитой прав, свобод и законных интересов граждан. Указанные нормы, на наш взгляд, более отвечают интересам граждан. Зачастую гражданину необходимо обратиться с предложением или жалобой, например, в товарищество собственников жилья или другую негосударственную организацию, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» же, не налагает на данные организации обязанностей по рассмотрению обращений.

Право на обращение в органы местного самоуправления - неотъемлемое право каждого гражданина. Оно представляет собой не только средство осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью муниципального аппарата, а так же, в идеале, способ оптимизации его деятельности (гражданин в своем обращении указывает на определенные проблемы или предлагает пути их решения). Как верно отметила еще в 1959 г. Н.А. Ямпольская «процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граждан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укреплению законности». Кроме того, как отметил в 2005 г. тогда еще Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному собранию от 25 апреля 2005 г. «сама власть... обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это, значит, не уважать себя, своих сограждан, это значит - не понимать прошлого и не видеть будущего», а так же «Мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Это наша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать».

Законодательство Российской Федерации об обращении граждан основывается на положениях Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, федеральных конституционных законах, Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иных федеральных законах. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение.

Статья 18 Конституции Российской Федерации указывает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций. Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45). Должностные лица органов власти принимают властные решения посредством издания обязательных для исполнения правовых актов. Гражданин пользуется, своей властью, как правило, только в случаях нарушения своих прав и посредством направления всякого рода жалоб и заявлений в различные инстанции. Таким образом, происходят взаимоотношения властного характера между этими субъектами общественных отношений.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции). Под органами местного самоуправления понимаются - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 11 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Право на обращение подразумевает и обязанность адресата рассмотреть и соответствующим образом отреагировать на него. Как верно отметил Ю.А. Тихомиров: «Для деятельности гражданина в публично-правовой сфере характерно осуществление прав и свобод путем самореализации через публичные институты. В отличие от норм частного права, предоставляющих гражданину возможность самому реализовать свое право в допускаемых легальных формах, здесь всегда возникают двусторонние отношения. Одной стороной всегда выступает субъект властных отношений, на которого законом возложена обязанность, содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть гарантом». Адресатом обращения может выступать государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо.

Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. Специфика органов местного самоуправления заключается в большей информации о ситуации «на местах». В пределах своих полномочий органы местного самоуправления действую самостоятельно. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно части третьей статьи 12 Конституции рассмотрение обращений граждан должно осуществляться на безвозмездной основе. Недопустимо прямое или косвенное взимание платы за реализацию гражданином своего права. Так, статья 16 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» указывает, что жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной.

Статья 4 Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан закрепляет трактовку основных терминов используемых в рассматриваемом Федеральном законе. К числу таких терминов относятся категории «обращения граждан», «предложение», «заявление», «жалоба», «должностное лицо».

В определении термина «обращение гражданина», по сути, только перечислены все основные характеристики данного понятия:

По типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой;

По форме допустимы как письменные, так и устные обращения;

Адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов;

Адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.

Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит части 1 статьи 2 этого же Федерального закона, устанавливающей, что Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть, допускающей устное обращение к должностному лицу. Да и не может весь орган, как единое целое юридическое лицо заниматься выслушиванием устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления и уже ему излагают свои проблемы.

Несколько более оправдано научное определение обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявления индивида, выражающиеся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить защитить или восстановить права и свободы.

Часть 3 ст. 4 Федерального закона определяет трактовку понятия «предложение». С помощью данного типа обращения граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства. По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе. Статья 8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) указывает, что каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.

Такой тип обращения как заявление, может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К «негативной» цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной, цель поименована нами достаточно условно, так как, в конечном итоге, преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.

Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соц. обеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы Записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. «Негативным» заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.

В литературе выделяется разное число разновидностей обращений, и классифицируются они по самым различным аспектам. А в действующих нормативно-правовых актах, регламентирующих работу с обращениями, так же используются разные классификации.

Однако проблема классификаций обращений граждан является не просто теоретической, она имеет огромное значение для практики, поскольку специфические виды обращений требуют и особой процедуры рассмотрения. В данном параграфе мы попытаемся проанализировать некоторые из существующих классификаций, уделяя внимание возможности их законодательного закрепления.

Классификация обращений граждан с позиций нормативного регулирования имеет важное значение с точки зрения технологии, поскольку разные виды обращений требуют и разные процедуры их рассмотрения, в противном случае теряется сам смысл права на обращение. Так, например, смысл жалобы состоит прежде всего в восстановлении нарушенных прав жалобщика (или устранение препятствий к реализации жалобщиком своих прав). Смысл же предложения совсем иной - внесение изменений в существующий порядок работы муниципальных органов, в нормативно-правовые акты. Предложения должны учитываться, высказанные в них предложения анализироваться, обобщаться и направляться соответствующим должностным лицам. Все эти предложения не могут и не должны быть немедленно выполнены. Случай с жалобой обратный - по каждой жалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на установление указанных жалобщиком нарушений. Соответственно, процедура рассмотрения для этих видов обращений должна быть различной.

Организацию работы мы постараемся рассмотреть в следующем пункте главы, здесь же важно отметить следующее: очевидно, что действенной системы рассмотрения обращений граждан быть не может без четкой, детально разработанной процедуры, единых процессуальных норм, а их, в свою очередь не может быть без единой классификации обращений.

Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содержанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимости от формы их подачи. Таких форм существует две: устная и письменная.

Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно постараться сразу же дать на него ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные (поданные при личной встрече) и телефонные (поданные по телефону).

Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, лично, через секретариат.

Также следует отметить такую специфическую форму подачи обращений, как публикация в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная норма была зафиксирована в п. 11 Указа Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. В действующем Федеральном законе этой нормы уже нет, что, с нашей точки зрения, вполне оправданно. Публикации в прессе лишены одного важного признака обращения - адресата. Они обращены «к народу», то есть ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать, что бы какой то орган или должностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, в которой «обращение» было опубликовано, прочтет именно то должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать.

Что касается классификации обращений по содержанию, то здесь ситуация значительно сложнее. В действующем законодательстве разграничения между различными видами обращений не приводится. Между тем, в работах большинства исследователей приводится большее количество разновидностей обращений.

В действиях граждан по защите своих прав реализуется одновременно и частный и публичный интерес, если обращения граждан понимаются как правозащитные, действия Н.А. Ямольская разделяла их на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан:

профилактические действия (цель их не в установлении нарушений, а в создании лучших условий для реализации права), их формой являются предложения;

сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - письма-сигналы.

защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы.

Подобный подход представляется нам оптимальным в качестве базы для систематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он дает возможность «привязать» любую разновидность обращений к трем формам «правозащитных» действий.

Помимо жалоб, заявлений и предложений возможно существование и иных форм обращений. Однако эти три вышеназванных разновидностей обращений являются, на наш взгляд, основными и наиболее распространенными.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом обращений являются жалобы граждан. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», определяет жалобу как «просьбу гражданина о восстановлении и защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов других лиц». Это определение не вполне отвечает, на наш взгляд характеристикам жалобы, поскольку жалоба далеко не всегда может быть просьбой. Исследование сущности этого института дает основание полагать, что жалобы имеют двуединое значение. Они являются с одной стороны, средством, способом защиты прав и законных интересов, нарушенных действиями (бездействием) властных структур, а с другой - сигналом о существующих недостатках в их работе, способствуют устранению последних, улучшению работы муниципального аппарата, укреплению режима законности.

Предложение - крайне интересный и значимый вид обращений. Закон определяет его как «рекомендацию гражданина по законом и иных нормативно-правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономических и иных сфер деятельности государства и общества». Предложение не связано с нарушением прав и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение изменений в существующий порядок. Предложения могут быть самыми различными по содержанию.

Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений а пытается непосредственно воздействовать не принятие решений муниципальной властью.

Еще одна форма обращений граждан - письма-сигналы. По своей сути они направлены на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершенном или могущем совершиться, об ущемлении прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, почему часто бывают анонимными (и поэтому в соответствии с п. 1 ст. 7, п. 1 ст. 11 Закона от 2 мая 2006 года не подлежат рассмотрению, за исключением случаев, когда в них «содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом, совершенном противоправном деянии, а так же о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем»).

Существует еще одна классификация обращений - по субъекту: индивидуальные и коллективные. Индивидуальные обращения подписываются одним лицом - заявителем. Здесь важно обратить внимание на то, что множество индивидуальных одинаковых обращений, подписанных разными гражданами по поводу одной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллективным может быть признано лишь обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.

Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время сформированы нормативно-правовые основы работы с обращениями граждан, как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Однако существует ряд неурегулированных вопросов, которые необходимо корректировать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.