Источники правового регулирования рынка ценных бумаг

Законодательство о рынке ценных бумаг представляет собой систему нормативных правовых актов различных уровней. Между тем понятие «законодательство о рынке ценных бумаг» несколько отличается от терминологии, которая обычно дается в некоторых кодифицированных источниках отраслевого порядка, прежде всего Гражданском кодексе РФ. Так, понятие «гражданское законодательство» в соответствии с пунктом 2 ст. 3 ГК РФ включает законы, возглавляемые Кодексом. Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ обозначаются понятием "иные правовые акты" (п. п. 3 - 6 ст. 3 ГК РФ). Акты федеральных органов исполнительной власти определяют ограничения нормотворческого порядка в сложившейся иерархии системы нормативных актов. Инициатива создания гражданско-правовых норм сосредоточена только на федеральном уровне, что исключает возможность урегулирования соответствующих отношений на уровне субъектов Федерации. Тем не менее, даже не имея законодательного ориентира относительно структуры нормативного материала, направленного на регулирование правоотношений, складывающихся на рынке ценных бумаг, особенности нормотворчества в установленной сфере определяются конституционным разграничением предметов ведения органов публичного управления. Ученые-специалисты, опираясь на конституционное разделение публично-властных полномочий между уровнями государственной власти, относят все же вопросы правового регулирования на фондовом рынке к федеральному ведению [16, c. 198].

Финансовая деятельность государства определяется не только конституционными гарантиями обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, но и признанием и равной защитой частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8 Конституции РФ). В частности, как следует из Конституции РФ, государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. В развитие данного положения Основного Закона осуществляется дальнейшее построение законодательства о ценных бумагах, находящее известное выражение в гражданском и бюджетном законодательстве <46>. Кроме того, в соответствии с подпунктом «ж» п. 1 ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации в том числе находится установление правовых основ единого рынка, а также финансовое регулирование. Следует подходить к данным положениям Основного Закона расширительно, поскольку понятие «рынок», которое использует Конституция РФ, объемное и охватывает различные виды рынков, включая рынок ценных бумаг. В свою очередь, финансовое регулирование подразумевает непосредственно одну из сторон деятельности государства по созданию финансовой инфраструктуры, развитию которой способствуют конкретные инструменты в виде ценных бумаг.

Муниципальные образования тоже вправе осуществлять финансовую деятельность на фондовом рынке и регламентировать выпуск и обращение ценных бумаг своими нормативными правовыми актами. В свою очередь, порядок выпуска муниципальных ценных бумаг определяется федеральным законодательством. Таким образом, наличие публичного элемента имеется не только в отношениях, связанных с организаций рыночной торговли, но и с непосредственным участником данных правоотношений (не поняла...).

В зависимости от органа, принимающего нормативный правовой акт, к таковым актам на рынке ценных бумаг следует отнести:

- законодательные акты Российской Федерации;

- акты Президента РФ (указы и распоряжения);

- акты Правительства РФ (постановления и распоряжения);

- акты правительств субъектов Федерации (указы, постановления и распоряжения высшего должностного лица субъекта);

- акты федеральных органов исполнительной власти (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения);

- акты Центрального банка РФ (инструкции, указания).

Акты Президента РФ. На начальном этапе развитие рынка ценных бумаг происходило в условиях, когда отсутствовали определяющие нормативную правовую базу рынка ценных бумаг федеральные законы об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах. Подобные основополагающие нормативные акты нередко подменяли указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и ведомственные нормативные акты. Причем в 1990-е гг. в экономической сфере по регулированию рынка ценных бумаг принято большое количество актов Президента РФ. Такие документы касались вопросов приватизации и акционирования, инвестиций, передачи в доверительное управление или в залог закрепленных в федеральной собственности акций, условий продажи акций отдельных акционерных обществ и т.п [26, c. 117].

В дальнейшем появляется законодательное регулирование рынка ценных бумаг, что привело к снижению роли подзаконных актов по общим вопросам правового регулирования рынка ценных бумаг - указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Однако стремительное развитие рыночной инфраструктуры и активизация роста совершаемых операций потребовали урегулирования ряда процедурных вопросов, решение которых осуществлялось в рамках ведомственного нормотворчества, в частности, актов Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). Фактически посредством ведомственного нормотворчества была создана правовая основа для поддержания рыночной инфраструктуры и ее постепенной модернизации.

Конституционные полномочия Президента РФ не ограничили главу государства в издании указов по различным вопросам, в том числе по вопросам регулирования рынка ценных бумаг. Естественно, такие акты в соответствии со статьей 90 Конституции РФ не должны противоречить Основному Закону и федеральным законам. В настоящее время Указы Президента РФ не играют значительной роли в правовом регулировании отношений в сфере рынка ценных бумаг, как это было в начальной стадии развития рынка. Хотя, несомненно, в силу оперативности их принятия и наличия свойства прямого действия их значение вряд ли можно переоценить. Кроме того, с достаточной степенью условности можно сказать, что акты Президента РФ нередко выполняли функцию закона, отличаясь от последних лишь объемом общенормативных положений. В связи с этим стоит вспомнить Указ Президента РФ от 16 июля 1997 г. № 730 «О Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России», на смену которому пришел Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», определяющий мероприятия по обеспечению государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги.

В то время, по мнению Маренков Н.Л., между актами Президента РФ и Правительства РФ стирается грань за счет сужения сферы деятельности Правительства РФ и дублирования этих актов. При этом, несмотря на известную формализацию на уровне закона вопросов правового регулирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, остался вне пределов законодательного регулирования спектр практических вопросов осуществления деятельности специализированного депозитария. Данная деятельность, исходя из требований законодательства, должна быть полностью отнесена к сфере подзаконного регулирования Правительства РФ и федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, и урегулирована указанными органами [26, c. 198].

 Аналогичные проблемы можно обнаружить в практике деятельности федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, когда в отношении одного и того же круга вопросов в частях, не противоречащих друг другу, действуют несколько принятых в разное время актов. Например, лицензионные требования к профессиональным участникам рынка ценных бумаг предъявлялись выборочно из последовательно принятых ФКЦБ России нормативных актов.

Проблема также заключается в том, что специфика правового регулирования рынка ценных бумаг определяется ведомственным нормотворчеством, большим количеством нормативных актов ФКЦБ, ФСФР, Минфина России и ЦБ РФ. Поток документов указанных органов превышает все разумные пределы информационной основы функционирования фондового рынка и несет в себе дублирующую или противоречивую информацию. Учитывая достаточную подвижность рыночной инфраструктуры, необходимо оперативно реагировать на все изменения и своевременно адаптировать под них нормативную базу.

Ведомственные акты. Значительный нормативный массив регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг составляют ведомственные нормативные акты иных органов исполнительной власти, которые в настоящее время издаются, в том числе Центральным банком РФ, Министерством финансов РФ. Нормотворческую компетенцию указанных органов определяет их предметная специализация, зависящая от сферы деятельности каждого конкретного органа. Так, ЦБ РФ (Банк России) регулирует вексельные и чековые отношения, а также вопросы создания, реорганизации и эмиссии кредитных организаций; валютного регулирования. Руководствуясь статьей 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ЦБ РФ по данным вопросам издает нормативные акты (указания, положения, инструкции), обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц [13, c. 130].

Министерство финансов РФ в рамках своей компетенции также является одним из основных органов исполнительной власти, регулирующих организационные основы рынка ценных бумаг. Ведомственное нормотворчество в этой части определяется целым рядом нормативных актов различного уровня.

Комплексный характер носят акты Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР России), охватывающие практически все правоотношения в сфере рынка ценных бумаг, возникающие в связи с эмиссией, обращением эмиссионных ценных бумаг, инвестированием. Самостоятельное принятие ФСФР России нормативных правовых актов по отдельным вопросам осуществляется на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.

Между тем, на наш взгляд, излишнее количество нормативных актов, издаваемых различными органами исполнительной власти, нарушает рациональный баланс форм управленческой деятельности и ставит под удар эффективность самих положений, закрепляемых в исходящих правовых документах. Причем в сфере рынка ценных бумаг данная ситуация усугубляется еще сменой органов исполнительной власти, уполномоченных на нормотворческое регулирование фондового рынка. Так, на смену ФКЦБ России, издавшей в период своей деятельности порядка 450 документов различного характера, в сферу регулирования рынка ценных бумаг пришла ФСФР России, на данный момент в совокупности принявшая уже более 70 актов. Причем акты ФСФР России регламентируют лицензионные требования к участникам рынка ценных бумаг, условия инвестирования накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих и предоставление отчетности о результатах их инвестирования, а также результаты инвестирования средств пенсионных накоплений и, как видно, касаются лишь процедурных вопросов [11, c. 128].

Административный договор. Интересы экономически активных индивидов зависят от их положения в производственных отношениях. Соотношение централизации и децентрализации в правовом регулировании несомненно определяется степенью защиты интересов определенных слоев бизнеса. Государство выступает своего рода арбитром в отношениях между крупным и малым бизнесом через поддержание паритетного положения субъектов рынка и защиты конкуренции в условиях рыночной экономики.
Как известно, административные договоры могут заключаться с целью разграничения полномочий регулирующих органов, их делегирования, определения направлений совместных действий в области нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Административно-договорное обязательство позволяет использовать более широкий и конкретный набор методов юридического воздействия, и применительно к отношениям публичного порядка допускает возможность выбора одного из вариантов должного поведения, допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство). Как источник правового регулирования, административный договор активно внедряется в практику деятельности многих государственных органов. Между тем в сфере регулирования рынка ценных бумаг данный инструмент пока не получил должное признание и практически не используется, чего не скажешь о поднормативном (локальном) регулировании, приобретающем все большее значение, позволяющем участникам правоотношений самостоятельно определять взаимные права и обязанности в силу наличия нормативного дозволения либо отсутствия в соответствующей сфере нормативных регуляторов. По сути, такого рода регулирование нередко облекается в форму гражданско-правовых договоров, сопровождающих рыночный процесс, либо принятия на локальном уровне (уровне организации) нормативных документов, определяющих внутриорганизационный (внутрифирменный) правовой режим деятельности членов (участников) юридического лица. Причем значение односторонних сделок как поднормативных регуляторов нисколько не меньше, чем договоров. Роль локальных регуляторов на первый взгляд не является столь значительной в сфере рынка ценных бумаг. К актам поднормативного регулирования, охватывающего рынок ценных бумаг, нередко относят:  акты саморегулируемых участников рынка ценных бумаг; - правила осуществления конкретных профессиональных видов деятельности (например, правила допуска к участию в торгах на фондовой бирже); - кодексы поведения (этики) (например, Кодекс профессиональной этики, Кодекс корпоративного управления (поведения) акционерных обществ), внутренние документы акционерных обществ, регулирующие деятельность органов управления акционерных обществ; - управленческие решения, принимаемые органами управления (руководящими органами) юридического лица.Указанные акты являются средством индивидуального регулирования правовых взаимоотношений участников эмиссионного процесса и основаны на нормативных предписаниях и диспозитивных нормах законодательства Российской Федерации  [14, c. 147].

Судебный прецедент. Как известно, судебный прецедент в России не является источником права, и судебная практика лишь вырабатывает подходы к применению законодательства, которые находят свое отражение в постановлениях высших судебных инстанций.