Глава 2. Эволюция представлений о государственном хозяйстве

 

В настоящее время термин "государственное хозяйство" используется редко. Ни в правовых актах, ни в научных исследованиях ученых-государствоведов он не употребляется. Однако в исследованиях XIX - начала XX в. этот термин активно применялся в юридических, экономических и исторических исследованиях <1>. На современном этапе уяснение значения государственного хозяйства необходимо для осмысления ключевых понятий финансово-правовой науки: финансов, налогов, бюджета, казны. Значение этих терминов остается дискуссионным, а природа - не до конца осознанной, что является причиной номинальных определений, вводимых в легальном порядке с помощью их закрепления в нормативных правовых актах. Таким образом, законодатель пытается решить проблему однообразного понимания значения того или иного термина для единообразного правоприменения. Как показывает практика, с термином "казна" эту проблему не всегда удается решить, что приводит к коллизии норм различных отраслей права <2>.

--------------------------------

<1> Растеряев Н. Государственное хозяйство: Курс финансовой науки. СПб., 1904; Гок К. Государственное хозяйство. Налоги и государственные долги / Пер. с нем. Н. Бунге. СПб., 1865; Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства: Курс финансовой науки. СПб., 1913; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1905; Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900 - 1902 гг. СПб., 1912; Берендтс Э.Н. Государственное хозяйство Швеции. СПб., 1890; и др.

<2> Комягин Д.Л. Соотношение бюджета и казны публично-правового образования // Право и экономика. 2006. N 11. С. 51 - 54.

 

Однако если в сфере правотворческой деятельности есть механизм решения "терминологической" проблемы, то в области правовой науки такая возможность отсутствует. Исследователи, выявляя природу того или иного понятия, нередко приходят к различным выводам, наполняя разным содержанием одни и те же термины. Критерий научной новизны в исследовательских работах приводит к нарушению принципа "бритва Оккама": утверждается многое без необходимости.

На наш взгляд, подобная проблема связана с неадекватным использованием историко-правового метода в исследовательских работах. При изучении того или иного правового института для подтверждения своей позиции используются тексты, написанные в императорский и советский периоды, без выяснения того контекста, в котором была использована та или иная мысль "классиков", интерпретируются для аргументирования собственной позиции, хотя их утверждения отрываются от своего времени, вырываются из контекста историко-правовой мысли. В ряде случаев подобный подход оправдан <1>. Однако при заимствовании понятий, терминов, определений, на наш взгляд, необходимо понимать исторический контекст, в котором они применялись. Как отмечал Р. Козеллек, понятия обладают разными временными наслоениями, смысл которых имеет силу на протяжении различных промежутков времени <2>.

--------------------------------

<1> В истории науки выделяют два подхода к использованию трудов классических авторов для аргументации собственной исследовательской позиции: презентистский, в котором анализируются идеи, содержащиеся в классических трудах, и историцистский, где важен исторический контекст, при котором были высказаны те или иные идеи (Савельева И.М., Полетаев А.В. Классическое наследие. М., 2010. С. 38 - 49).

<2> Козеллек Р. К вопросу о темпоральных структурах в историческом развитии понятий // История понятий, история дискурса, история менталитета: Сб. ст. / Под ред. Ханса Бедекера. М., 2010. С. 25.

 

Таким образом, прежде, чем приступить к анализу понятия "государственное хозяйство", необходимо проследить его эволюцию как в законодательстве, так и в научной литературе, выявить тот исторический контекст, в рамках которого оно употреблялось.

Понятие о государственном хозяйстве зародилось в Германии в рамках "камеральных наук". Так называли совокупность знаний, необходимых для управления государственным имуществом. Возникновение камералистики связано со становлением государственности в Новое время. В феодальный период истории понятия о государственном имуществе не существовало. Обожествление королевской власти и система вассально-ленных отношений презюмировали, что главный ресурс - земля принадлежит главе государства, который раздает ее за службу своим вассалам. Таким образом обеспечивалось содержание армии: слуги короля в случае необходимости должны были явиться в полной боевой готовности. Остальные расходы, главным образом на содержание двора, осуществлялись за счет имущества короля. Постепенно хозяйство царского двора расширялось, что вызывало необходимость управления, которое складывалось по отдельным отраслям (сельское хозяйство, горное дело, лесоводство и т.п.).

Увеличивающиеся расходы государства вызывали рост доходов. В эпоху господства натурального способа производства это приводило к расширению хозяйства (экстенсивный путь развития). Происходило отделение хозяйства главы государства, удовлетворявшего потребности его двора, от собственно государственного хозяйства <1>. Из бывших слуг королевского двора появлялись управленцы государственным имуществом - камералисты. Камеральные занятия требовали определенных навыков в различных сферах: управлении, бухгалтерии и той отрасли хозяйства, которой чиновник заведовал. Постепенно практический опыт обобщается, появляются научные труды по камералистике, в университетах открываются кафедры камеральных наук <2>.

--------------------------------

<1> С XVII в. появляется понятие "цивильный лист", которое отделило доходы монарха от собственно государственных.

<2> Подробно о камералистике как науке см.: Wakefield An. The Disordered Police State: German Cameralism as Science and Practice. Chicago, 2009. На русском языке наиболее подробно: Ушинский К.Д. О камерельном образовании: речь, произнесенная в торжественном собрании Ярославского демидовского лицея, 18 сентября 1848 г. М., 1848.

 

В теоретических работах камералистов закрепляется термин "Stadt Wirthschaft", что можно перевести как "государственное хозяйство" <1>. Важно отметить, что в период развития камеральных наук еще не получило распространение учение Адама Смита о политической экономии. После этого для обозначения сферы жизни, связанной с производством материальных благ, стали тотально называть словом греческого происхождения - экономикой и производными от него <2>. Теоретики камералистики не использовали слово греческого происхождения как базовую категорию. Причинами этому служили не лингвистические расхождения, а принципиальные различия по существу вопроса.

--------------------------------

<1> Коврига А.В. Исследования политики и управления в строительстве постсоветских обществ и государств: проблемы институционализации // Официальный сайт Всеукраинской общественной научной организации "Эксперты Украины": http://www.experts.in.ua/baza/analitic/index.php?ELEMENT_ID=49629 (дата обращения: 07.08.2013).

<2> Значение слова "экономика" также изменялось на протяжении времени (см.: Волович В.Н. О соотношении предметов политической экономии и экономикс // Проблемы современной экономики. 2007. N 1(21)).

 

Политическая экономия развивает идеи нравственной философии. Ее выводы являются умозаключениями ученых, построенными на анализе теоретических конструкций. В центре внимания А. Смита находится общество, и его наука посвящена изучению народного хозяйства. Осознание несомненного постулата о том, что благополучие государства зависит от благополучия общества, приводило к необходимости анализа законов экономического развития общества: производства, обмена, потребления. Именно эти категории в центре внимания политической экономии.

Камералистика развивалась по другому пути. Она изначально была ориентирована на решение сугубо практических задач. Целью ее было не достижение всеобщего благоденствия, а решение реальных проблем, возникающих в управлении. Собственно камералистику, особенно на первых этапах ее развития, нельзя было даже назвать наукой - это отрасль знаний по разнообразным предметам, у которой нет единой методологической базы. Камералистика включала, во-первых, науку об управлении, т.е. необходимые знания о территориально-административном устройстве государства и правовых актах, регламентирующих деятельность государственного аппарата; во-вторых, блок финансово-экономических наук, в который входили бухгалтерия, статистика и те знания, которые получили сейчас название "финансовый менеджмент" (бюджетирование, оценка рисков и т.д.) <1>; в-третьих, технические науки, выступающие в качестве объекта управления.

--------------------------------

<1> Ковалев В.В. Введение в финансовый менеджмент. М., 2006. С. 34 - 46.

 

Еще одна особенность камералистики связана с ее ранним по сравнению с политической экономией появлением. Только начиная с Нового времени налоги прочно закрепляются как основной источник бюджетных доходов. Это вызвано рядом обстоятельств: расширением расходов государства, централизацией власти, переходом к товарно-денежным отношениям. В феодальный период основными доходами государства являлись домены и регалии <1>. Другими словами, это были такие источники доходов, при получении которых государство вступало в экономические отношения не как публично-правовое образование, а как субъект частного права. Для получения доходов от доменов и регалий государство должно вести разумную хозяйственную деятельность. В этом и кроется причина такого разнообразного состава камеральных наук. Главный акцент в структуре доходов государства делался на государственные земли и предприятия, а налоги занимали вторичную позицию <2>.

--------------------------------

<1> Мильгаузен Ф.Б. Финансовое право (извлечения) // Реформы и право. 2011. N 1. С. 55 - 62; Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М., 2002; и др.

<2> Коврига А.В. Указ. соч.

 

В контексте камералистики хозяйство имеет два значения: во-первых, связанные с управлением государственными имуществами мероприятия; во-вторых, состав государственных доходов. При этом в состав доходов включалось то, что принадлежит государству и является источником дохода: земли, леса, промышленные предприятия, дороги, рудники, порты, почтовое сообщение, выпуск денежных знаков, право торговли определенного вида товарами. Иными словами, все то, что получало название доменов и регалий. Доменами назывались государственные имущества, регалиями - исключительное право государства на определенный вид деятельности (например, монетная регалия закрепляла исключительное право государства на выпуск денежных знаков, соляная регалия давала государству исключительное право на торговлю солью <1>). Такой представляется камералистика в XVIII в. Можно обратить внимание на то, что камералистика на данном этапе не уделяла прямого внимания налогам. Анализируя развитие камеральной науки, К.Д. Ушинский предлагал вместо названия "камеральная" использовать "казенная" наука <2>, тем самым отождествляя камеральные занятия с казной.

--------------------------------

<1> Государство могло давать право торговли регальными товарами в разрешительном порядке, сопровождавшемся, как правило, уплатой пошлины.

<2> Ушинский К.Д. Указ. соч. С. 6.

 

В конце XVIII - начале XIX в. камеральная наука меняется под влиянием идей А. Смита. Из неупорядоченного набора знаний по различным отраслям знаний она превращается в науку со своим предметом исследования. Стержнем "новой" камералистики становится учение о государственном хозяйстве и влиянии государства на народное хозяйство в целом. В условиях складывающихся капиталистических отношений проблемы, связанные с управлением той или иной отраслью, уходят на второй план. Главным становится решение вопроса о том, насколько рационально ведение деятельности по отдельным отраслям хозяйства государством, возможна ли передача управления имуществом в руки частного капитала. Вместе с этим в силу объективных причин налоги как доходный источник государства получают распространение на территории немецких государств.

В теоретических работах эти процессы нашли отражение. Во-первых, была пересмотрена система науки и учебной дисциплины. Она стала состоять из общей и особенной частей. В общей части объединялись дисциплины экономического цикла (бухгалтерия, статистика, политическая экономия), а в особенной - технические науки <1>. Во-вторых, учение о налогах получило твердую "прописку" в составе науки о государственном хозяйстве.

--------------------------------

<1> Наука об управлении отделяется в самостоятельную науку о полиции или полицейское право, прообраз современного административного права (Бельский К.С. Финансовое право. М., 1995. С. 39 - 41; Беляева Л.И. Развитие науки о полиции в России // Труды Академии управления МВД России. 2006. N 1. С. 47).

 

Политическая экономия оказала влияние на развитие науки о государственном хозяйстве, изменив не только содержательную часть, но и терминологический аппарат. На смену "Stadt Wirthschaft" приходит "Finanz Wissenschaft". Слово "финансы" этимологически ведет свое начало от средневековой латыни, от слова "Амге" - "платить", произведенного от "finis" - "срок платежа". Примечательно, что в Германии термин "Finanz" изначально употреблялся для обозначения хитрости, коварства, а в применении к государственному хозяйству под ним понимали "искусство собрать как можно больше денег". Во Франции под "finances" понимали все материальные средства, находящиеся в распоряжении правительства. С развитием экономической науки в начале XIX в. за термином "финансы" закрепилось понятие государственных доходов и расходов или государственного хозяйства <1>.

--------------------------------

<1> Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1904. С. 32.

 

Между тем сам термин "государственное хозяйство" постепенно выходит из лексикона авторов. Примечательным в этом отношении являются труды одного из известнейших профессоров "позднего" камерализма Карла Георга Рау. Его основной учебник назывался "Lehrbuch der politischen " и включал в себя три тома. В первом томе излагалась собственно политическая экономия (  der Volkswirthschaftslehre), во втором - экономическая политика (  der Volkswirthschaftspflege), а в третьем - финансовая наука <1> (  der Finanzwissenschaft). Таким образом, уже у К.Г. Рау вместо государственного хозяйства употребляется термин "финансы": "Наука о лучшем устройстве правительственного хозяйства или о лучшем способе удовлетворения государственных потребностей материальными ценностями называется наукою о финансах и составляет часть политической экономии. Ее нередко также называют камеральной наукой в тесном смысле слова..." <2>. При этом за государственным хозяйством автор предлагает сохранить название для всей политической экономии <3>.

--------------------------------

<1> На русский язык третий том переведен А. Корсаком и В.А. Лебедевым под названием "Основные начала финансовой науки".

<2> Рау К.Г. Основные начала финансовой науки / Пер. с 5-го нем. издания А. Корсака. СПб., 1867. Т. 1. С. 4.

<3> Рау К.Г. Указ. соч. С. 4.

 

Использование финансов вместо государственного хозяйства имело своим последствием изменение вкладываемого в это понятие содержания. Если под государственным хозяйством понималось управление государственными имуществами и их состав, то за финансами закрепляется следующее значение: "Отрасль правительственной деятельности, имеющая своей целью приобретение, сохранение и надлежащее употребление необходимых для государственной власти материальных ценностей и состоящая в ведении собственного хозяйства или в попечении о государственных доходах и расходах" <1>. Таким образом, государственное имущество выпадает из содержания понятия "финансы", при этом оставаясь важнейшей категорией финансовой науки. В течение XIX в. категория "финансы" становится доминирующей в научных работах, посвященных государственному хозяйству. Появляются производные термины: финансовая система, финансовое устройство, финансовое право и т.д.

--------------------------------

<1> Там же. С. 1.

 

История развития камеральных наук демонстрирует эволюцию представлений о государственном хозяйстве. Если в XVII - XVIII вв. оно рассматривались в двух значениях: и как имущество, и как управление этим имуществом, то к XIX в., под влиянием политической экономии, государственное хозяйство стало пониматься исключительно в экономическом значении - как система отношений по управлению доходами и расходами государства. Более того, сам термин начинает выходить из оборота и употребляется как синоним финансов.

В русском языке слово "хозяйство" является производным от слова "хозяин" со значением "господин", заимствованного из чувашского языка <1>. В современном русском языке слово "хозяйство" имеет несколько значений: 1) то же, что и экономика; 2) совокупность производственных отношений определенного уклада жизни (например, крестьянское хозяйство); 3) совокупность предметов (имущество); 4) дом с предметами домашнего обихода или работы по дому <2>.

--------------------------------

<1> Фасмер М. Этимологический словарь русского языка: В 4 т. М., 1996. Т. 4. С. 632.

<2> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 1999; Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М., 2000; Ожегов С.Ю. Толковый словарь русского языка: Около 100000 слов, терминов и фразеологических выражений. М., 2010.

 

В России "государственное хозяйство" являлось научной категорией. В законодательных актах этот термин практически не использовался. Вместо него употреблялись следующие терминологические сочетания: государственные доходы и расходы, денежные доходы государства, государственная промышленность и т.п. <1>. Нельзя обойти вниманием существование органа управления, имевшего в своем названии словосочетание "государственное хозяйство". Речь идет об Экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, существовавшей с 1797 по 1802 г. <2>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Именной указ, объявленный из Сената, от 12 декабря 1718 г. "Об управлении во всех коллегиях и губерниях дел с 1720 года по новому порядку и о разделении дел между коллегиями" // Полн. собр. законов Российской империи. Собр. первое (ПСЗ-I). Т. V. N 3255; Манифест от 8 сентября 1802 г. "Об учреждении министерств" // ПСЗ-I. Т. 27. N 20406; и др.

<2> Стародубова О.Ю. Шведы на горно-металлургических заводах Урала: к проблеме источниковой базы // Проблемы истории, филологии, культуры. 2013. N 1. С. 119; Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). М., 2002.

 

В научной литературе термин "государственное хозяйство" впервые появился после перевода учебника Христиана Августовича Щлецера "Anfangsgriinde der Staatswirthschaft oder die Lehre vom National-reichthume", на русском языке издание вышло под названием "Начальные основания государственного хозяйства" <1>. Следует отметить, что в отличие от Германии в России изначально государственное хозяйство определялось как система отношений по управлению доходами и расходами государства. Для обозначения государственного имущества использовали термин "казна".

--------------------------------

<1> Интересно, что на французский язык данная работа была переведена как "Principes elementaires d'economie politique, par Chretien de Schlotzer, Docteur en Droit de l'universite de Goettingue, Conseiller de Cour de Sa Majeste l'Empereur de toutes les Russies, Professeur des Sciences politiques a l'universite Moscou. A l'usage des etablissements d'instruction publique en Russie. В названии присутствует "d'economie politique" (см.: Цвайнерт Йоахим. История экономической мысли в России. 1805 - 1905 / Пер. с нем. / Под ред. В.С. Автономова. М., 2007. С. 54 - 55).

 

Можно предположить, что термин "государственное хозяйство" был заимствован из камеральной науки, однако в России его содержание трактовалось через призму идей А. Смита. Так, в лекциях профессора А.П. Куницына, прочитанных в Царскосельском лицее, есть раздел, посвященный государственному хозяйству. Однако, в отличие от камеральных ученых, А.П. Куницын в этой части своих лекций рассуждает о тех государственных мерах, которые могут благотворно или пагубно отразиться на народном благосостоянии <1>. Такой подход к определению государственного хозяйства в целом сохранялся на протяжении всего XIX в. В начале XX в. С.Ю. Витте писал: "Деятельность, направленная на удовлетворение потребностей, называется хозяйственной или экономической деятельностью, а совокупность или определенный круг хозяйственных действий одного лица или союза лиц называется хозяйством" <2>.

--------------------------------

<1> Куницын А.П. Энциклопедия прав. М., 2010. С. 46 - 66.

<2> Витте С.Ю. Указ. соч. С. 17.

 

Таким образом, в России государственное хозяйство понималось как деятельность. Для определения предметов этой деятельности использовались два понятия: казна и государственные имущества. Термин "государственные имущества" часто встречается в текстах нормативных актов. При этом для имперского периода понятия "казенные имущества" и "государственные имущества" тождественны. В теории "имущества" определялись как вещи и совокупность прав на чужие действия <1>. На практике государственное имущество трактовалось противоречиво, однако преимущественно как вещи, причем недвижимые <2>. В заблуждение вводит также и учрежденное в 1837 г. Министерство государственных имуществ <3>. Название этого министерства не отражает сферу его деятельности. Основной задачей министерства было управление государственными крестьянами. После освобождения крестьян деятельность министерства свелась к управлению казенными имениями и государственными лесами.

--------------------------------

<1> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 133 - 134.

<2> См. подробнее: Общий алфавитный указатель ко второму полному собранию законов Российской империи. СПб., 1885. Т. 2.

<3> Высочайше утвержденное Учреждение Министерства государственных имуществ от 26 декабря 1837 г. // ПСЗ-II. Т. 12. N 10834.

 

В отношении понятия казны также существует противоречие между теорией и законодательством. В исследовательских работах, преимущественно по гражданскому праву, под казной часто понимали юридическое лицо публично-правового образования <1>. В финансовом праве казна не служила предметом специального исследования. В законодательстве использовался термин "денежная казна" <2>. Анализ предписаний, в которых он употребляется, показывает, что речь идет о вопросах учета, отчетности и контроля за расходованием денежных ресурсов государства <3>. Термин "денежная казна" использовался до 1860 г. Это вызвано проведением финансовых реформ в первой половине 60-х годов XIX в. Изменение системы учета, отчетности и контроля в системе публичных финансов, введение принципа единства кассы позволяют составлять единую роспись доходов и расходов государства. С 60-х годов XIX в. вместо названного выше термина начинают использовать термин "роспись государственных доходов и расходов".

--------------------------------

<1> Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 122.

<2> Общий алфавитный указатель ко второму полному собранию законов Российской империи. Т. 2. СПб., 1885.

<3> Например, Сенатский указ от 29 апреля 1829 г. "О правилах отчетности в пересылаемых суммах" // ПСЗ-II. Т. 4. N 2852; Высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 30 апреля 1846 г. "О порядке возврата сумм, неправильно в казну поступающих" // ПСЗ-II. Т. 21. N 19867; и др.

 

Проведенный анализ показывает, что в России термин "государственное хозяйство" не получил широкого распространения. Преимущественно он применялся в качестве синонима экономики или ее части - финансов. В отличие от немецких исследований, где данным понятием обозначались государственные имущества, в России традиционно использовали термин "казна".

 

Глава 3. ПРИВАТИЗАЦИЯ И НАЦИОНАЛИЗАЦИЯ <1>

 

--------------------------------

<1> Глава подготовлена при поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований N 14-03-00603 "Государственная казна как источник бюджетных доходов" (2014 - 2015 гг.).

 

Приватизация - один из способов трансформации казны, при котором имущество казны переходит из публичной собственности в частную. Иначе говоря, в результате приватизации объем казны сокращается.

В отечественной новейшей истории приватизация - столь масштабное и сложное явление, что ей следует уделить более пристальное внимание.

Приватизация как парадигма современной экономической политики развитых государств приобретает в настоящее время поистине универсальный характер. Придя на смену стратегии государственного вмешательства в экономику, господствовавшей со времени Первой мировой войны и усилившейся после мирового экономического кризиса 1929 - 1933 гг., курс на приватизацию с начала 1970-х годов быстро охватил большинство зарубежных стран. Если до 1970-х годов само понятие "приватизация" отсутствовало в правовом, экономическом и политическом лексиконах, его нельзя было обнаружить в издававшихся в то время словарях и справочниках, то затем приватизация подобно налогам становится одним из важнейших пунктов предвыборных программ политических партий, вокруг нее формируются отрасли законодательства и т.д. Приватизация докатилась даже до Кубы и других "ортодоксальных" государств плановой экономики.

Бум приватизации пришелся на первую половину 1990-х годов. Многие страны в своих приватизационных программах активно использовали опыт первопроходца в вопросах приватизации - Великобритании. При этом каждая страна формировала свой собственный набор приватизационных инструментов и технологий, учитывающих специфику сложившихся в них экономических, социальных и политических реалий и исходивших из конкретных потребностей реформирования национальной структуры отношений собственности <1>.

--------------------------------

<1> Приватизация: глобальные тенденции и национальные особенности / Отв. ред. В.А. Виноградов. М., 2006. С. 24.

 

В государствах юга Европы (Италии, Испании, Португалии и Греции) влияние на политику приватизации оказывали не столько неолиберализм, сколько острая необходимость покрытия бюджетного дефицита. Иная ситуация складывалась на севере Европы. В Швеции, Финляндии, Норвегии и Дании приватизационный бум был обусловлен уже не фискальными соображениями, а в первую очередь интересами экономической политики: в странах с традиционно высокой долей государственного сектора в экономике к приватизации подталкивала потребность в структурных экономических реформах, на которые возлагались надежды по повышению конкурентоспособности продукции национальных отраслей экономики на мировых рынках и скорейшему переходу к высокотехнологичным производствам.

В государствах с развитым федерализмом (например, в Канаде) приватизация проводилась преимущественно на региональном уровне. Некоторые государства использовали приватизацию для того, чтобы как можно скорее вписаться в мировые процессы глобализации экономических отношений. Не случайно и сама приватизация в ряде стран рассматривалась как инструмент формирования транснациональной рыночной среды.

Развивающиеся страны третьего мира (государства Африки, Латинской Америки, Азиатско-Тихоокеанского региона), опиравшиеся в своей экономической политике на мощный государственный сектор, под воздействием мировых финансовых институтов (прежде всего Всемирного банка) приняли подготовленные для них программы приватизации и пошли на значительные сокращения государственного сектора в национальной экономике.

В России, как и в большинстве постсоветских стран, приватизация стала одним из центральных звеньев в системе рыночных преобразований и разгосударствления экономики. "Российская приватизация, - отмечается в Аналитической записке Счетной палаты РФ, - носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по содержанию. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где передача в частные руки государственного имущества решала задачу повышения эффективности отдельных предприятий, в России приватизация была призвана обеспечить радикальные изменения отношений собственности, то есть решить задачи изменения экономического базиса общества" <1>.

--------------------------------

<1> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годов (экспертно-аналитическое мероприятие) / Отв. ред. С.В. Степашин. 2-е изд. М., 2005. С. 10.

 

Однако и на постсоциалистическом пространстве реализация приватизационных программ приводила к неодинаковым результатам. Если в одних государствах (Китай, страны Балтии) приватизация происходила при сравнительно невысоких социально-экономических потерях, то в России, Украине и среднеазиатских государствах приватизационные кампании сопровождалась колоссальными экономическими и социальными потрясениями.

 

О понятии приватизации

 

В научном дискурсе термин "приватизация" используется в различных значениях.

Под приватизацией в широком смысле понимается "происходящий в рамках национальной хозяйственной системы процесс сокращения масштабов государственного сектора, а также структурное перераспределение прав собственности в пользу частного капитала за счет уменьшения удельного веса государства в производстве валового национального продукта" <1>.

--------------------------------

<1> Виноградов В.А., Веселовский С.Я. Приватизация в глобальном контексте. М., 1998. С. 15.

 

В официальных документах правительства США можно встретить упоминание о приватизации как о долгосрочной стратегии расширения частного сектора за счет сокращения общественного сектора.

Приватизация, понятая таким образом, представляет собой элемент государственной политики дерегулирования экономики, реализация которой ведет к увеличению вклада частного сектора в хозяйственное развитие общества.

Приватизация на макроуровне предполагает трансформацию значительного числа хозяйствующих субъектов, что в конечном итоге приводит к существенным изменениям в структуре прав собственности на средства производства, сокращению государственного потребления товаров и услуг, а также к укреплению роли частных институтов в социально-экономическом развитии.

В узком смысле приватизация - это "инициированный государством и оформленный соответствующими законодательными актами процесс ограничения правомочий государства как субъекта собственности, хозяйствования и/или управления" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 14, 15.

 

В этом смысле приватизация может пониматься по-разному. Так, например, в Великобритании приватизация означает сокращение участия государства в капитале предприятия до уровня менее 50%, а в Турции совершение приватизации признается даже при сохранении государством большей части активов в своей собственности <1>.

--------------------------------

<1> Управление государственной собственностью / Под ред. В.В. Кошкина и В.М. Шупыро. М., 1997. С. 249.

 

В модельном законе о приватизации, подготовленном Всемирным банком, под приватизацией понимаются сделки, приводящие к продаже частным лицам государственных предприятий, существенной части имущества, находящегося в государственной собственности, или передаче частным лицам контроля над государственными предприятиями или существенной частью иного государственного имущества (ст. 2) <1>.

--------------------------------

<1> Law on privatization. Prepared by the Legal Reform and Private Sector Development Unit Legal Department The World Bank // http://siteresources.worldbank.org/INTLAWJUSTICE/Resources/privatization_civil.pdf (дата обращения: 12.11.2012).

 

Законодательство Российской Федерации содержит несколько определений приватизации. Так, в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1> под приватизацией понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц (ст. 1).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

 

Близкое по смыслу определение приватизации можно встретить в ГК РФ. Приватизация - это процесс передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217).

Доктринальные определения приватизации в ряде случаев могут несколько отличаться от законодательно закрепленных дефиниций. Некоторые российские и зарубежные ученые, определяя приватизацию, понимают под ней не только сам процесс передачи публичного имущества, но и осуществление комплекса мероприятий по сокращению влияния госсектора и соответственно - по укреплению позиций частного сектора в экономике и активизации предпринимательской деятельности в стране <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Пащенко А.В. Цели правового регулирования приватизации // Реформы и право. 2012. N 2. С. 15, 16.

 

Такое понимание приватизации позволяет различать, например, приватизацию имущества (proprietary privatization), объектом которой выступает право собственности, и приватизацию функций (functional privatization), когда в рамках либерализации публичного управления и государственного регулирования отдельные государственные функции, компетенции органов публичной власти передаются институтам частного права (различного рода ассоциациям, союзам, саморегулируемым организациям и т.п.) <1>.

--------------------------------

<1> Parker D. Privatization ten years on: a critical analysis of its rationale and results. P. 3 // https://dspace.lib.cranfield.ac.uk/bitstream/1826/606/2/SWP4091.pdf (дата обращения: 12.11.2012).

 

При определении приватизации следует учитывать также исторические особенности формирования и пополнения публичного имущества в ряде постсоциалистических государств. В настоящее время в их законодательстве, устанавливающем правовой режим публичной собственности, имеются такие понятия, как безвозмездная передача государственного и муниципального имущества. Очевидно, что такая правовая модель отчуждения публичной собственности не является приватизацией в описанном выше понимании, а напоминает, скорее, "возвращение" государством собственности в тех случаях, когда не используются инструменты реституции.

Примерами таких специфических случаев передачи публичной собственности в Российской Федерации служит законодательство о приватизации государственного и муниципального жилищного фонда <1>, а также особый порядок передачи в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения <2>.

--------------------------------

<1> Законодательное регулирование приватизации жилищного фонда, находящегося в государственной и муниципальной собственности, отличается тем, что, во-первых, осуществляется в соответствии с "собственным" законом о приватизации - Законом РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959); во-вторых, тесным образом связано с российским жи<