Вопрос 1: Спрос на общественные блага и бюджетная децентрализация

 

Специфика общественных благ отчетливо проявляется в формировании спроса и условиях равновесия для сферы их производства. Известно, что для частного блага агрегированный спрос формируется путем горизонтального суммирования индивидуальных функций спроса. При этом состояние равновесия предполагает, что для любых двух благ и всех индивидов предельные нормы замещения равны между собой, совпадают с предельной нормой трансформации и тождественны соотношениям цен на данные блага. Для общественных благ агрегированный спрос складывается путем вертикального суммирования индивидуальных функций спроса.

Один из первых подходов к изучению спроса на общественные блага был предложен А. Пигу. Согласно ему, индивид получает положительную полезность от потребления общественных благ и отрицательную – от налогообложения. Уплаченные налоги могут рассматриваться как альтернативная стоимость, выраженная в единицах потребления частного блага. Для каждого потребителя оптимум достигается тогда, когда предельная выгода от общественного блага уравновешивается предельной тяжестью налогообложения данного индивида, и его бюджет распределяется между частными и общественными благами. Подход Пигу важен для формулирования основных вопросов, связанных с предоставлением общественных благ. Сам Пигу считал, что тяжесть налогообложения должна распределяться в соответствии со способностью платить, и к людям, находящимся в неравном положении, должны применяться неравные налоговые требования.

Спрос на общественные блага может быть определен с использованием микроэкономического инструментария. Кривая спроса на общественное благо может быть выведена из кривых безразличия так же, как и кривая спроса на частное благо. Для каждого индивида денежный доход, предпочтения и цены на блага фиксированы. Изменяя цену общественного блага, можно получить кривую цена – потребление, из которой затем и выводится спрос.

Пол Самуэльсон называл полученный таким образом спрос на общественные блага псевдоспросом, поскольку построение кривой основывается на предпосылке, что индивиды выражают свое истинное восприятие ценности общественного блага и истинную готовность платить за него. Таким образом, предполагается, что никто не ведет себя как безбилетник или не проявляет оппортунистического поведения. Графически кривая спроса на общественное благо представлена на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Индивидуальный спрос на общественное благо

Еще один подход предложил Джеймс Бьюкенен, выводя кривую предельной ценности (marginal valuation curve), которая представляет собой геометрическое место точек, отражающих наклон последовательных кривых безразличия (измеряемый с помощью MRS), в точках, где они пересекают бюджетную линию. Однако в этом случае кривая предельной ценности выводится для конкретного уровня цен. Изменение цены приведет к появлению новой кривой. Таким образом, она позволяет анализировать свойства частичного равновесия, но не дает спроса в привычном понимании. Она не позволяет определить параметры равновесия, так как для своего построения уже требует знания равновесной цены.

Несмотря на то, что эти подходы различаются в интерпретации спроса на общественное благо, они дают близкие результаты.

Важным отличием спроса на общественное благо от частного является то, что в силу свойства неисключаемости для отдельного индивида он может находиться в отрицательной области, поскольку полезность от очень большого количества общественного блага может быть отрицательной.

Дифференциация запросов потребителей в отношении частного блага проявляется в том, что они приобретают разное количество блага по одной и той же цене. Общественное благо в силу неисключаемости не может быть предоставлено одному члену потребляющего его сообщества в меньшем количестве, чем другому. Дифференциация запросов должна получить признание в дифференциации той платы, за которую благо в равном количестве достается потребителям.

В общем случае, если производство общественного блага оказывается настолько велико, что спрос некоторых индивидов попадает в отрицательную область, цена, уплачиваемая другими индивидами, должна быть выше на величину, соответствующую компенсации, которую должны получить индивиды за то, что равновесный уровень производства общественного блага приносит им отрицательную полезность (другими словами можно сказать, что индивиды получают отрицательный внешний эффект).

Назначение цен в соответствии с предельной индивидуальной готовностью платить за общественное благо соответствует равновесию Линдаля. Равновесие Линдаля – это набор цен, при котором все индивиды предъявляют спрос на одинаковую величину общественного блага, удовлетворяющий их обоих. Обратим внимание, что закон спроса выполняется: чем больше платеж индивида, тем меньше количество общественного блага, которое он готов приобрести. Если количество общественного блага меньше, то сумма платежей окажется больше стоимости блага, и на оставшиеся средства можно приобрести дополнительные единицы блага. Если же количество больше равновесного, то совместных платежей будет недостаточно для его оплаты.

Теорема о децентрализации

Представим себе, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов освещения. В связи с конкретными особенностями топографии населенных пунктов, а также географическими различиями в уровне издержек федеральные органы могли бы устанавливать не единый для всех численный норматив, а единую методику (алгоритм) расчета, например формулу, в которую подставлялись бы параметры, характерные для данного города или поселка. Определение локальных нормативов на основе предписанной методики, пусть даже с некоторой ее модификацией, представляло бы собой пример управленческой децентрализации, а не проявление реального фискального федерализма.

Допустим теперь, что население страны делится на три группы, каждой из которых присуща своя, непохожая на другие, функция готовности платить за общественные блага. Пусть, однако, при этом во всех регионах и городах три группы представлены в равных пропорциях. В таком случае также не было бы основы для бюджетного федерализма, поскольку один и тот же подход годился бы для любой местности.

Напротив, децентрализация в максимальной степени наполнилась бы реальным содержанием в ситуации, когда группы, однородные по предпочтениям, концентрируются в тех или иных регионах или городах. Тогда самостоятельность территории в принятии решений, касающихся данного локального общественного блага, имела бы такой же смысл, как самостоятельность индивида в выборе частных благ.

Итак, бюджетная децентрализация может быть эффективной, если:

• децентрализованно принимаются решения, относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;

• локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек, иными словами, жители региона берут на себя преимущественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ;

• предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов, иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.

На практике данные условия могут выполняться в различной мере, и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тенденций, которые фиксирует теория фискального федерализма. Тем не менее, чтобы выявить эти тенденции, естественно предположить, что все перечисленные условия удовлетворяются полностью.

Представим себе страну, состоящую из двух регионов. Пусть функция спроса на некоторое локальное общественное благо, свойственная жителям первого региона, характеризуется прямой D 1, а функция, свойственная населению второго региона, – прямой D 2 (рис. 11.1). Для простоты предположим, что предельные издержки поставки данного блага постоянны и равны Р*. Если решения принимаются децентрализованно, то первому региону благо будет поставляться в количестве Q1, а второму – в количестве Q2.

Допустим теперь, что решение принимается централизованно, иными словами, на основе некоторой агрегированной шкалы предпочтений. При одинаковом уровне издержек наличие одной и той же шкалы предпочтений влечет за собой одинаковый уровень поставки блага, например, Q*. На рис. 11.1 точка Q* лежит посередине между Q1 и Q2, т.е. общая шкала строится путем простого усреднения региональных предпочтений, однако выводы, которые нам предстоит получить, остались бы верны и при ином ее построении.

В описанной ситуации переход от децентрализованного к централизованному принятию решения влечет за собой потерю полезности для потребителей, характеризуемую площадью заштрихованных треугольников Ε 1 Ε*Α и Е*ВЕ 2. В самом деле, если D 1 и D 2 – линии предельных готовностей платить за рассматриваемое благо, то для жителя первого региона увеличение его потребления с Q, до Q* эквивалентно сумме, отображаемой площадью фигуры Q 1 E 1 AQ*, а фактически доплачивать приходится сумму P*(Q* – Q1), которой соответствует площадь прямоугольника Q1E1E*Q*. Аналогично для жителя второго региона уменьшение потребления с Q2 до Q* означает потери, характеризуемые площадью фигуры Q*BE2Q2, а расходы снижаются только на P*(Q2 – Q*), что соответствует площади прямоугольника Q*E*E 2 Q 2.

Таким образом, при указанных условиях децентрализация имеет количественно измеримое преимущество. Отметим, что, если бы линии D 1 и D 2 совпадали, то при уровне издержек Р* было бы безразлично, принимается ли решение централизованно или децентрализованно.

Приведенные выше рассуждения представляют собой доказательство теоремы о децентрализации. Она формулируется следующим образом: если бюджетная децентрализация не влияет на уровень издержек,

Рис. 11.1. Теорема о децентрализации

то децентрализованное принятие решений в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности.

Теорема о децентрализации дает основания перевести, казалось бы, сугубо политический вопрос о мере реальной самостоятельности территорий в плоскость сопоставления общественных издержек и выгод. Децентрализация обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сделать децентрализованную поставку общественного блага более дорогой, чем централизованная. Децентрализация эффективна, если эти конкретные, количественно определенные затраты перекрываются столь же конкретным, количественно определенным выигрышем, который в нашем упрощенном примере изображен площадью заштрихованных треугольников.

Какие факторы влияют, во-первых, на величину выигрыша от децентрализации и, во-вторых, на разницу в издержках между централизованным и децентрализованным вариантами? Рисунок 11.1 позволяет понять, что при прочих равных условиях, преимущества децентрализации тем больше, чем:

1) значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо;

2) ниже эластичность готовности платить по цене.

На рисунке межрегиональные различия обусловливают длину отрезков Q1Q* и Q*Q2, а эластичности в точках Е 1 и Е 2 – высоты заштрихованных треугольников.

Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают, прежде всего, за счет экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять непосредственно производство единицы общественного блага.

Вопрос 2: Содержание и принципы бюджетного федерализма. Гипотеза Тибу: «голосование ногами».

 

Теория о децентрализации общественных благ тесно связана с существованием бюджетного федерализма. На практике общественный сектор большинства стран представляет собой структуру с несколькими уровнями управления. Объяснить взаимоотношения между уровнями бюджетной системы и определить пути их наиболее рационального построения призвана теория бюджетного (фискального) федерализма. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ - устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В таком контексте бюджетный федерализм как принцип управления общественными финансами предполагает:

1) как минимум, два уровня управления, которые осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;

2) каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой он полностью автономен;

3) имеются гарантии автономии (декларации) каждого уровня правления в своей собственной сфере.

Суть бюджетного (или в более широком смысле — экономического) федерализма заключается в том, что принимаемые на каждом уровне власти и каждой юрисдикции решения об оказании общественных услуг должны отражать предпочтения населения соответствующей территории.

Теория бюджетного федерализма основана на так называемой теореме децентрализации, сформулированной американским экономистом У. Оутсом. Она гласит: для локальных общественных благ, потребление которых осуществляется географически локализованным подмножеством всего населения и для которых издержки производства любого уровня выпуска властями каждого административно-территориального образования одинаковы и равны издержкам центрального правительства, всегда более эффективно, или не менее эффективно, их обеспечение на местном уровне. Иными словами, уровень власти, находящийся ближе всего к потребителям бюджетных услуг, способен обеспечить наиболее эффективное расходование бюджетных средств (эффективность затрат) для удовлетворения местных нужд, что позволяет ему оказывать целый ряд бюджетных услуг на уровне, где возможен наиболее полный учет конкретных потребностей местного населения, и на котором выгоды от этих услуг окупают стоимость.

Гипотеза Тибу («голосование ногами») заключается в том, что экономические агенты выбирают административно-территориальную единицу, в которой ими будет обеспечена потребность в локальном общественном благе и уровень налогового бремени будет в наибольшей степени соответствовать их предпочтениям.