Вопрос 6 Полномочия органов государственной власти в целях формирования и функционирования местных органов власти

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством).

В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти — народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.

Возможности участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления строго регламентируются законом.

Так, часть 5 статьи 37 устанавливает, что при проведении конкурса на замещение главы администрации муниципального района (городского округа) две трети членов конкурсной комиссии назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процедуре отбора кандидатуры на замещение должности главы администрации муниципального района (городского округа) обусловлено тем, что в дальнейшем он будет обязан отчитываться за исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Кроме того, условия контракта в части осуществления государственных полномочий также устанавливаются органами государственной власти субъекта Федерации.

В части 11 статьи 37 прописано, что контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления, в том числе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, органы государственной власти на законных основаниях вправе влиять на процессы назначения и освобождения от должности главы местной администрации.

Представительный орган муниципального образования может быть распущен по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В данном случае судом должно быть установлено, что представительный орган принял нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, и в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

В данном случае высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Основные отличия между Законами 1995 г. (в редакции 2001 г.) и 2003 г. состоят в следующем:

1) новый Закон увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда, с десяти дней до трех месяцев;

2) новый Закон не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

3) новый Закон не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности, вынесение письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;

4) новый Закон требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;

5) новый Закон предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта Российской Федерации мог и сам выступить с такой инициативой).

Как отмечает СЕ. Чаннов, меры, предусмотренные Федеральным законом от 2003 г., носят факультативный, т.е. необязательный, характер. Как следует из его содержания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обязано внести, а лишь имеет возможность внести в законодательный орган субъекта Российской Федерации закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта Российской Федерации не обязан его принимать¹⁰¹.

В 2007 г. в Федеральный закон от 2003 г. была внесена поправка, согласно которой высшие должностные лица субъектов Российской Федерации получили дополнительные меры дисциплинарного влияния на представительный орган муниципального образования. Основанием для внесения данной поправки стали разногласия между депутатами представительных органов многих муниципальных образований, в результате которых их работа бойкотировалась, решения не принимались. Такая ситуация имела место в Елецком районе Липецкой области, Петрозаводске. Однако остается неясным, в какой процедуре суд должен устанавливать отсутствие заседаний представительного органа в течение установленного срока (трех месяцев), кто должен обращаться в суд и с каким документом.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может самостоятельно издать правовой акт об отрешении от должности главы местной администрации или главы муниципального образования. Закон предусматривает два возможных случая:

1) если указанное должностное лицо издало нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, и в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного, предусмотренного решением суда, срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) если указанным должностным лицом были совершены действия, в том числе издан правовой акт, не носящий нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, представляющие угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют (пусть и косвенно) и в процедуре удаления в отставку главы муниципального образования по инициативе представительного органа. В частности, депутаты представительного органа муниципального образования, выступившие с инициативой отставки главы муниципального образования, должны уведомить высшее должностное лицо субъекта РФ о данной инициативе не позднее дня, следующего за днем внесения инициативы в виде обращения в представительный орган муниципального образования. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

В случае если причиной появления инициативы об отставке главы муниципального образования связаны с вопросами исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, решение об отставке главы муниципального образования может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Все муниципальные правовые акты подлежат обязательному внесению в федеральный реестр муниципальных правовых актов, который ведется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Государственные органы власти Российской Федерации и субъектов Федерации имеют право на приостановление действия муниципальных правовых актов в части регулирования исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.