Шестой этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

 

Основанием очередного этапа внесения поправок в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики послужило ряд изменений в федеральном законодательстве, поступление в Парламент нового акта прокурорского реагирования и сложившиеся объективные причины – изменение штатной структуры контрольно-счетного органа, а именно введение должности заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики и др.

Пересмотру были подвергнуты следующие положения Конституции Кабардино-Балкарской Республики.

Часть 1 статьи 4 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, согласно действовавшей редакции, закрепляла что «источником власти в Кабардино-Балкарской Республике является многонациональный народ». Первоначальная редакция указанного положения основного закона гласила, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Кабардино-Балкарской Республики является ее многонациональный народ». Очередной, третий по счету, пересмотр данного положения был вызван требованием, изложенным в удовлетворенном Парламентом Кабардино-Балкарской Республики протесте прокурора Кабардино-Балкарской Республики на Конституцию Кабардино-Балкарской Республики (от 24.08.2009 г. № 7/5-91-2009[378]), о приведении её в соответствие Конституции Российской Федерации. В указанном протесте со ссылкой на часть 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 92-О[379] указывалось, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Закон Кабардино-Балкарской Республики «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики»[380] изложил данную норму в новой редакции, согласно которой «власть в Кабардино-Балкарской Республике принадлежит народу».

По требованию прокурора Кабардино-Балкарской Республики, изложенного в протесте на Конституцию Кабардино-Балкарской Республики (от 24.08.2009 г. № 7/5-91-2009) часть 1 статьи 9 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, которая в действующей редакции определяла, что «земля, недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы в Кабардино-Балкарской Республике являются достоянием и основой жизни и деятельности ее народов» подверглась редакционному изменению. Прокурор республики требовал привести данную норму в соответствие с частью 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 26 июля 2010 года № 66-РЗ внес соответствующую поправку, согласно которой «земля, недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы используются и охраняются в Кабардино-Балкарской Республике как основа жизни и деятельности ее народа».

Новой редакции подверглись часть 2 и 4 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В частности, изменение редакции части 2 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики было связано с необходимостью ее согласования с нормой подпункта «д.1» пункта 7 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», относящего к правомочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации помимо перечисленных в указанном положении Конституции Кабардино-Балкарской Республики обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также организацию взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Часть 2 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики была дополнена перечисленными правомочиями Президента Кабардино-Балкарской Республики.

Уточнение редакции части 4 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики было обоснованно необходимостью ее согласования с нормой подпункта «а» пункта 7 статьи 38 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», относящего к полномочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации помимо перечисленных в указанном положении Конституции Кабардино-Балкарской Республики представление республики Президентом Кабардино-Балкарской Республики в отношениях с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в ранее действующей редакции до внесения поправки Законом КБР от 26.07.2010 г. № 66-РЗ указывалось - в отношениях с субъектами Российской Федерации).

Редакционным изменениям была подвергнута также часть 1 статьи 80 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, вызванная необходимостью согласования её с положением абзаца третьего пункта 2.3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», согласно которому при вступлении в должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации он приносит присягу на верность Конституции Российской Федерации. В соответствии с указанным положением Федерального закона действующая редакция части 1 статьи 80 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, содержащая текст присяги Президента Кабардино-Балкарской Республики, дополнилась обязательством соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации.

В соответствии со статьей 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пункт «ж» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики был дополнен положением об отрешении Президентом Кабардино-Балкарской Республики от должности глав местных администраций в предусмотренном законом порядке. Так же в соответствии со статьей 74-1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статья 81 основного закона республики была дополнена новым пунктом «ж-1», предусматривающего право Президента Кабардино-Балкарской Республики инициировать удаление главы муниципального образования в отставку по основаниям и в порядке, установленным федеральным законом.

В связи с введением должности заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики перечень представляемых Президентом республики Парламенту Кабардино-Балкарской Республики для назначения на должности кандидатур (п. «з» ст. 81 Конституции КБР) был расширен кандидатурой заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики.

Следует отметить, что сама Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики была создана в соответствии с Республиканским Законом «О контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики»[381]. Данный закон определил состав и порядок образования Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, функции, полномочия и ответственность ее должностных лиц, определил порядок деятельности Контрольно-счетной палаты и гарантии правового статуса ее сотрудников. Согласно закону Контрольно-счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно - аналитическую, информационную и иную деятельность, обеспечивает единую систему контроля за исполнением республиканского бюджета, формированием и использованием целевых бюджетных фондов, государственных (республиканских) внебюджетных фондов и финансовых ресурсов.

История создания данного финансово-контрольного органа не проста. Дебаты о его создании обсуждались еще в начале 2000 года в Парламенте Кабардино-Балкарской Республике. По ранее действовавшей редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики контрольные полномочия в сфере исполнения законов Кабардино-Балкарской Республики принадлежали Совету Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики, в связи с чем, предпринимались неоднократные попытки по созданию контрольно-счетного органа. Причиной затягивания вопроса послужили споры по структуре и правовой основе деятельности финансово-контрольного органа. Мнение депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики разделились: одни полагали, что достаточно создать финансово-контрольный орган из двух-трех сотрудников аппарата Парламента Кабардино-Балкарской Республики, работающих совместно с несколькими депутатами, включая в это число в обязательном порядке председателей бюджетных комиссий палат. Правовой основой для этого органа должно было стать положение, предлагался и его проект. Другие полагали, что при таком видении лучше совсем не создавать этот орган, поскольку сомневались в эффективности деятельности «аппаратного» контрольного органа, да еще работающего на основе положения. Данная группа депутатов предлагала создать контрольно-счетную палату при Парламенте Кабардино-Балкарской Республики, правовой базой для деятельности которой, должен был стать Закон Кабардино-Балкарской Республики. Третья группа депутатов посчитала, что Совет Республики, не вправе принимать такой закон или положение, поскольку в соответствии с Конституцией Кабардино-Балкарской Республики вопросы бюджета относятся к ведению Парламента Кабардино-Балкарской Республики, а не Совета Республики и соответственно вопросы контроля бюджета должны рассматриваться совместно обеими палатами. Однако депутаты были едины только в одном – данный контрольно-финансовый орган необходим. И это необходимость обосновывалась следующими положениями:

1. Конституция Кабардино-Балкарской Республики провозгласила, что Кабардино-Балкария является демократическим правовым государством, а непременным атрибутом демократического общества является наличие независимых органов финансового контроля (Лимская Декларация о руководящих принципах финансового контроля, принятая на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля в 1977 году).

2. Потребность в таком контроле назрела и вызвана она усложнением финансовой деятельности республики, коммерческих структур, банков и других хозяйствующих субъектов в рыночных условиях; а также тем обстоятельством, что такой контроль был бы весьма полезен при сверке планов и фактических результатов их выполнения для принятия безошибочных государственных решений.

3. Отлаженная, четкая система финансового контроля – один из аргументов для привлечения иностранных (отечественных) инвесторов в экономику республики, для повышения их доверия к ней.

4. Контрольно-счетная палата обеспечит публичность контроля в условиях разделения властей в республике. Достигнет она этой цели, действуя на основе принципов независимости и гласности, осуществляя контроль не только за законностью, но и за рациональностью и эффективностью расходования финансовых и материальных ресурсов[382].

В конечном итоге после принятия 2 февраля 2000 года в первом чтении Положения «О контрольно-счетной палате» работа в данном направлении из-за длительных споров и в силу некоторых других причин приостановилась. В последствии она была продолжена только в 2003 году принятием соответствующего закона.

На сегодняшний день Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и подотчетным ему. Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики - конституционный орган, наделенный правом законодательной инициативы, член Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) и полноправный член Европейской организации внешнего контроля государственных финансов (ЕВРОРАИ).

В структуре Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики определены три аудиторских направления:

- по контролю расходов республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики на общегосударственные вопросы, национальную безопасность и правоохранительную деятельность; национальную экономику, жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды; приватизация и управление государственной собственностью, государственным долгом;

- по контролю расходов республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики на образование, культуру, кинематографию и средства массовой информации, здравоохранение и спорт, социальную политику; исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- по контролю формирования и использования доходов республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики.

Возвращаясь к внесенным конституционным поправкам 2010 года, необходимо указать, что была также пересмотра редакция пункта «б» статьи 83 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, определяющей полномочия Президента республики в сфере международного и межрегионального сотрудничества, вызванная необходимостью согласования её с положением подпункта «а» пункта 7 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта.

Изменения коснулись положения частей 1 и 3 статьи 88 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В частности:

- в части 1 статьи 88, определяющей сроки начала и окончания полномочий Президента республики, была исключена норма об окончании срока пребывания его в должности с момента принесения присяги вновь наделенным полномочиями Президентом Кабардино-Балкарской Республики. Данная поправка была связана с положением пункта 9 статьи 19 Федерального закона № 184-ФЗ, предусматривающим в случае истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации назначение Президентом Российской Федерации временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта;

- изменена часть 3 статьи 88, согласно которой в случае, когда Президент Кабардино-Балкарской Республики временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет Председатель Правительства Кабардино-Балкарской Республики. Данная норма была дополнена оговоркой, предусматривающей возможность временного исполнения полномочий Президента республики иным лицом в случаях, предусмотренных федеральным законом. Указанная поправка была связана с пунктом 9.1 статьи 19 Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которому в случае, когда высшее должностное лицо субъекта не может осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, Президент Российской Федерации в целях охраны прав и законных интересов граждан вправе назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта на период действия указанных обстоятельств.

Были также изменены положения частей 4 и 5 статьи 95 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В частности:

- в соответствии с внесенными Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 4-ФЗ изменениями в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» уточняется норма о запрете замещения депутатами Парламента Кабардино-Балкарской Республики в течение срока их полномочий любых муниципальных должностей. В ранее действовавшей редакции части 4 статьи 95 Конституции Кабардино-Балкарской Республики данный запрет был связан с замещением только выборных муниципальных должностей;

- в связи с расширением Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» (статья 12) перечня ограничений, связанных с деятельностью депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в части 5 статьи 95 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, не дублируя установленные федеральными и республиканскими законами ограничения, было решено указать на обязанность депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики соблюдать ограничения, установленные федеральным или республиканским законом.

Более детальному уточнению была подвергнута норма части 2 статьи 97 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, согласно которой Парламент Кабардино-Балкарской Республики собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания, указав на необходимость проведения такого заседания Парламента в правомочном составе. Тем более, что данное требование содержится в пункте 11.1 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации».

Некоторые изменения коснулись также положения части 1 статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, определяющей полномочия Парламента Кабардино-Балкарской Республики. В частности:

- аналогично внесенному Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» внесено дополнение (пункт «г-2»), предусматривающее в качестве полномочий Парламента Кабардино-Балкарской Республики заслушивание ежегодных отчетов Правительства Кабардино-Балкарской Республики о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Парламентом Кабардино-Балкарской Республики;

- в целях согласования терминологии Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» в пункте «и» части 1 статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики термин «мировые судьи Кабардино-Балкарской Республики» был заменён термином «мировые судьи»[383];

- в связи с введением должности заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики к полномочиям Парламента Кабардино-Балкарской Республики относится также назначение на должность помимо председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики также заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты;

- в соответствии со статьёй 73 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» к полномочиям Парламента Кабардино-Балкарской Республики отнесено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случаях, предусмотренных федеральным законом;

- новая редакция пункта «ю» отнесла к правовым актам, устанавливающим полномочиям Парламента Кабардино-Балкарской Республики, помимо федеральных законов и Конституции Кабардино-Балкарской Республики республиканские законы.

Поправки коснулись и часть 1 статьи 106 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, определяющую перечень субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики. К числу субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики были отнесены члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представители от Кабардино-Балкарской Республики, Уполномоченный по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике и территориальный орган федерального органа в сфере юстиции. Сами субъекты права законодательной инициативы были сгруппированы по следующим признакам: имеющие право вносить законопроекты с любым предметом правового регулирования (Президент КБР, депутаты Парламента КБР, комитеты Парламента КБР, Правительство КБР, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представители от КБР, представительные органы муниципальных образований, общественные объединения в лице их республиканских органов) и имеющие право вносить проекты законов Кабардино-Балкарской Республики в сферах общественных отношений, связанным с вопросами ведения соответствующих субъектов данного права (Конституционный Суд КБР, Верховный Суд КБР, Арбитражный Суд КБР, прокурор КБР, территориальный орган федерального органа в сфере юстиции, Уполномоченный по правам человека в КБР, Контрольно-счетная палата КБР, Избирательная комиссия КБР). При обсуждении указанных поправок в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики изначально предлагалось в перечень субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики включить также граждан, обладающих активным избирательным правом. Однако данное предложение не нашло поддержи среди депутатов Парламента.

* * *

Подводя итоги анализа конституционных поправок 2010 года, следует отметить следующие его результаты. В связи с определенными изменениями в федеральном законодательстве были внесены поправки в нормы Конституции Кабардино-Балкарской Республики, определяющие полномочия Президента Кабардино-Балкарской Республики и Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Расширен круг субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики, который включил в себя членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителей от Кабардино-Балкарской Республики, Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике и территориальный орган федерального органа в сфере юстиции. При этом субъекты права законодательной инициативы были сгруппированы.

Также обоснованным следует признать и замену в основном законе республики термина «мировые судьи Кабардино-Балкарской Республики» на термин «мировые судьи». Ранее Конституция Кабардино-Балкарской Республики использовала юридически некорректную формулировку «мировой судья Кабардино-Балкарской Республики» (статьи 100, 117, 125, 126). Во всяком случае, эта формулировка не соответствовала Федеральному конституционному закону «О судебной системе в Российской Федерации» и Федеральному закону «О мировых судьях в Российской Федерации». Мировые судьи являются в соответствии с указанными законами судьями субъектов Российской Федерации. Однако тот же Федеральный конституционный закон при этом четко в статье 28 устанавливает наименование должности – «мировой судья», а не «мировой судья субъекта Российской Федерации», в отличие, например, от наименования органов судебного конституционного контроля субъектов Российской Федерации – «конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации». Федеральный конституционный закон «О судебной системе в Российской Федерации» вообще не связывает наименование суда с его принадлежностью Федерации или субъекту Федерации. Так, Верховный суд республики, краевой, областной суды общей юрисдикции являются федеральными судами, а не судами субъектов Российской Федерации. Арбитражный суд субъекта Российской Федерации – также федеральный суд. И даже районный суд является федеральным. Таким образом, наименование суда отражает территориальные пределы его юрисдикции, но не принадлежность федерации или ее субъекту. Примечательно, что наряду с формулировкой «мировой судья Кабардино-Балкарской Республики» Конституция республики использовала и корректную «мировой судья» (статьи 69, 123).

Заключение

 

Анализ конституционных изменений, внесенных после принятия Конституции Кабардино-Балкарской Республики, свидетельствует о том, что в абсолютном большинстве случаев они имели своей причиной динамично меняющееся федеральное законодательство, в том числе принятие законодательных решений, направленных на укрепление «вертикали власти». В первую очередь это касается «ключевого» Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Само его содержание изначально требовало внесения существенных поправок в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, в том числе в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики, поскольку отличалось рядом принципиальных правовых положений, не нашедших отражения в Конституции Российской Федерации.

Важную роль сыграли и решения Конституционного Суда Российской Федерации. Судебная конституционная практика, особенно 2000-2001 годов, позволила раскрыть смысл и содержание целого ряда статей основного закона страны, касающихся федеративного устройства и принципов организации государственной власти, в том числе в субъектах Российской Федерации. Иногда Конституционный Суд России подходил к анализу содержания конституционных положений с принципиально новых позиций, одновременно корректируя, подчас значительно, ранее излагавшиеся им правовые позиции. В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 13-П[384].

Как показала практика, одной из наиболее эффективных и активно используемых форм реализации конституционного статуса Кабардино-Балкарской Республики является установление и правовое закрепление отношений с другими субъектами Российской Федерации путем заключения межрегиональных договоров и соглашений.

Кабардино-Балкарской Республикой заключено около двух десятков межрегиональных договоров, в которых определяются основные направления взаимодействия социального, экономического и культурного взаимодействия, заложены рычаги реализации имеющегося у Кабардино-Балкарской Республики потенциала с помощью партнеров – других субъектов Российской Федерации. Среди наиболее активно и эффективно реализуемых договоров можно назвать соответствующие соглашения с Москвой, Волгоградской, Ярославской, Самарской областями, рядом других субъектов Российской Федерации. Весьма перспективными выглядят налаженные межрегиональные, в том числе межпарламентские связи с молодым Пермским краем.

Данная форма является не только одним из институциональных элементов конституционно-правового статуса Кабардино-Балкарской Республики, но и служит эффективным инструментом дальнейшего конституционного развития республики.

К большому сожалению, имеющий место позитивный процесс перманентного приведения Конституции Кабардино-Балкарской Республики в соответствие с федеральным законодательством имеет и свой негативный оттенок: авторитет конституционных норм, и без того «придавленный» федеральным законодательством последнего десятилетия, снижается, а ценность их в глазах населения девальвируется. Это, безусловно, не может не сказываться на авторитете Конституции республики, авторитете законодательства республики в целом, на уважении к нему со стороны граждан, а иногда и правоприменителей. В результате постоянной «чистки» Конституции республики из нее вместе с тем исчезла львиная доля особенностей, которая подчеркивала ее оригинальность и неординарность. Примечательно, что изменения претерпел практически весь текст Конституции, начиная с преамбулы и статьи 1 и заканчивая последней статьей 139. Следует отметить, что изменение в преамбулу – ненормативную часть Конституции, отражающую мотивы и цели ее принятия и вследствие этого не могущую изменяться с течением времени, было внесено по неоднократному настоянию прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики. Содержание Конституции отчасти выхолостилось, а после исключения части 3 статьи 41 Конституции республики об именном накопительном (денежном) вкладе каждому новорожденному – предмета гордости и своеобразной «визитной карточки» социальной политики республики – содержательные отличия Конституции Кабардино-Балкарской Республики сведены практически к возможному минимуму.

Свою лепту в процесс совершенствования федеративных отношений и российской государственности в целом вносит и наука конституционного права. Появляются новые идеи, выделяются предлагаемые модели и направления модернизации конституционных основ российского федерализма: статус субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий, единство системы государственной власти, ответственность в системе федеративных отношений. Все активнее обсуждаются различные варианты конституционных поправок в указанных областях, при этом несовершенство федерального законодательства подчеркивается абсолютным большинством ученых. А именно предлагается произвести корректировку конституционной модели разграничения предметов ведения в направлении изменения, конкретизации материальных и процессуальных конституционных норм, реализации принципа субсидиарности на всех уровнях публичной власти; закрепить институт федерального вмешательства непосредственно в тесте Конституции Российской Федерации, изменить порядок формирования Совета Федерации, заменив представительство субъектов Российской Федерации и всенародные выборы населением регионов, и др.[385] Однако не все научные изыскания являются бесспорными, многие из них фактически способствуют катализации центробежных факторов (способствующие формированию де-факто унитарного государства) и формированию авторитарного режима в стране, ставя под угрозу федеральную сущность России. В частности, предлагается исключить из текста Конституции Российской Федерации положение о статусе республики как государства, уменьшить число субъектов Российской Федерации, а по сути пересмотреть саму модель Российской Федерации и перейти от традиционного построения Федерации к новой модели, основанной исключительно на критериях социально-экономической состоятельности субъектов Российской Федерации и удобства государственного управления, и др.[386]

Конституция Кабардино-Балкарской Республики, а вместе с ней и процесс конституционного развития республики трансформируется с учетом требований федерального законодательства и собственных процессов эволюции общественно-политической жизни. Несмотря на пока очевидное определяющее влияние на этот процесс судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и федерального законодательства, которое тоже, в свою очередь, совершенствуется, он не замыкается только в данном направлении. Можно предположить, в частности, дальнейшее развитие конституционных положений об организации государственной власти республики. Так, решен вопрос о сокращении численности депутатского корпуса Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Практика законодательной деятельности Парламента Кабардино-Балкарской Республики за все время его существования в различных формах и составах наглядно демонстрирует определенную закономерность: чем больше количественный состав депутатов, особенно работающих без отрыва от основной деятельности, тем труднее обеспечить кворум для принятия решений. Снижение численности депутатского корпуса до более оптимального числа позволит легче решать вопросы организации и функционирования законодательного органа республики, законодательного процесса, сделать Парламент более мобильным, оперативным и эффективным органом.

В связи с упразднением института пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики возникла очевидная необходимость восстановления предусматривавшегося в Конституции полномочия Парламента Кабардино-Балкарской Республики по принятию Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Эта норма была в свое время исключена из конституционного текста именно в связи с ее несоответствием самому институту пересмотра, не предполагающего иного способа принятия нового конституционного текста. Однако данный институт пришлось исключить по настоянию прокуратуры и Министерства юстиции, что и привело к серьезному пробелу в этой части. Кстати, этот факт, как и многие приведенные в книге, является свидетельством примерной законопослушности республиканских парламентариев. Несмотря на то, что ни прокуратура республики, ни Министерство юстиции по Кабардино-Балкарской Республике в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации не вправе давать юридическую оценку положениям конституций, уставов субъектов Российской Федерации, а прокуратура не решилась обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации для опротестования норм Конституции республики в Конституционном Суде Российской Федерации, Парламент, за исключением принципиальных мотивов, не связанных с правовыми аргументами, вносил изменения в конституционный текст, даже тогда, когда доводы прокуратуры и Министерства юстиции не являлись юридически абсолютно убедительными.

Ввиду явного несоответствия природы института конституционных поправок и его практического применения представляется целесообразным отказаться от института поправок, заменив его традиционным и фактически применяющимся институтом внесения изменений. Поправки так и не выступили в заложенной в них конституционным правом роли, а каждый раз представляли собой тривиальное внесение изменений непосредственно в статью Конституции республики. Однако, к сожалению, имеется серьезное правовое препятствие: Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» допускает совершенствование текста конституций, уставов субъектов Российской Федерации только в форме поправок. Мотивы и цели такого жесткого регламентирования на федеральном уровне не ясны и, на наш взгляд, не совсем оправданны. Достаточно отметить, что, в отличие от Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в основных законах многих субъектов Российской Федерации предусмотрена форма именно внесения изменений и дополнений в статьи конституционного текста, а не поправок к нему. Кроме того, Федеральный закон от 4 марта 1998 года № 33-Ф3 «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» по сути отождествляет институт поправок с институтом внесения изменений. Так, согласно части 2 его статьи 2, под поправкой к Конституции Российской Федерации понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. При этом одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. При таком определении понятия поправки к конституции введение в научный оборот термина «поправка» в значении «внесение изменений», при том, что в отечественном конституционном законодательстве традиционно использовался термин «изменение», представляется не имеющим должного правового обоснования. В мире распространен другой способ модернизации конституционного текста, а именно путем прибавления новых положений к действующему тексту без формального исключения тех норм, которые перестали действовать. Этот способ также называется «поправка». Он распространен в основном среди стран англо-американской правовой семьи. Впервые этот институт получил закрепление в Конституции США еще в XVIII веке и был реализован Биллем о правах 1789 года. Согласно статье 5 Конституции Соединенных Штатов «если две трети членов обеих палат сочтут это необходимым, Конгресс может предлагать поправки к настоящей Конституции или же по требованию законодательных собраний двух третей штатов созывает Конвент для внесения поправок, которые в обоих случаях приобретают обязательную силу и значение как часть Конституции, если будут ратифицированы законодательными собраниями <