Четвертый этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

Несмотря на тщательную и скрупулезную работу по приведению Конституции Кабардино-Балкарской Республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в Парламент Кабардино-Балкарской Республики от Министерства юстиции и прокурора республики стали поступать новые правовые замечания, в том числе к статьям, к которым ранее замечаний не имелось.

2 августа 2005 года, вскоре после опубликования новой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в законодательный орган республики было направлено экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Кабардино-Балкарской Республике Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу. В экспертном заключении отмечалось, что отдельные нормы Конституции Кабардино-Балкарской Республики содержат положения, противоречащие Конституции Российской Федерации «и федеральному законодательству»[347].

Так, вновь вызвала замечание статья 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, которая трижды редактировалась. В ней говорилось: «Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Кабардино-Балкарской Республики, являются гражданами Кабардино-Балкарской Республики, обладают на ее территории всеми правами и свободами, несут равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Кабардино-Балкарской Республики». Этой редакцией было исключено положение о том, что Кабардино-Балкарская Республика имеет свое гражданство, а термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики» трактовался исключительно в смысле постоянный житель Кабардино-Балкарской Республики, без претензий на установление или подчеркивание какой-либо политико-правовой связи лица с республикой и тем более без каких-либо вытекающих из нее преференций или, наоборот, ограничений. Следует отметить, что применительно к публичному образованию в федеральном законодательстве такая трактовка используется, встречается даже термин «граждане муниципальных образований»[348]. Во многих субъектах Российской Федерации предусмотрено звание почетного гражданина субъекта Российской Федерации (например, почетный гражданин города Москвы, почетный гражданин Красноярского края и др.). Очевидно, что в данном случае термин гражданин служит не как юридический институт обозначения особой политико-правовой связи, а как гражданский статус жителя соответствующего региона.

Вместе с тем нельзя не согласиться, что данная норма не является юридически безупречной. По крайней мере Конституционный Суд Российской Федерации внес в этот вопрос достаточную определенность, отметив в ряде своих решений, в том числе в Определении от 6 декабря 2001 года № 250-О[349] следующее: «именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина».

Тем не менее, отдел законодательства и федерального регистра пришел к выводу, что в статье 6 «устанавливается гражданство Кабардино-Балкарской Республики». Ссылаясь на принципы единого и равного гражданства Российской Федерации независимо от оснований его приобретения, отдел пришел к выводу, что: «во-первых, ни Конституцией Российской Федерации, ни федеральными законами не предусмотрена возможность предоставления гражданам Российской Федерации еще и гражданства субъекта Российской Федерации, так как гражданство Российской Федерации является единым; во-вторых, вопросы гражданства в Российской Федерации могут регулироваться только федеральными нормативными правовыми актами».

Существенное противоречие Конституции Российской Федерации, ранее не усматривавшееся, отдел законодательства и федерального регистра обнаружил в статьях 1, 5, 7, 14, 67 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в которых говорится о государственности в составе Российской Федерации. Признавая, что этот статус установлен не республиканской Конституцией, а Конституцией Российской Федерации, которая в части 2 статьи 5 прямо называет республики в составе Российской Федерации государствами, отдел тем не менее пришел к небесспорному и, можно сказать, парадоксальному выводу о том, что Конституция Российской Федерации, хотя и называет республики государствами, вместе с тем не допускает у республик наличия признаков государственности. В качестве правового обоснования этого небесспорного вывода сделана ссылка на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 года № 250-О по запросу Государственного Совета – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации, которым установлено следующее. «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно – правовой статус и полномочия, а также конституционно – правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства.

Из названных решений Конституционного Суда Российской Федерации следует, что выводом о несоответствии Конституции Российской Федерации положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, не затрагивается принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она – в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации – обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации относятся к ее ведению как субъекта Российской Федерации.

При этом, по смыслу статей 3, 4, 5, 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, наделение республики всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта Российской Федерации не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их конституциях либо договоре, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно – правового акта суверенной власти всего многонационального народа России.

Отсюда также следует, что не только принадлежащая субъекту Российской Федерации полнота государственной власти, т.е. пределы полномочий (статья 73 Конституции Российской Федерации), но и приоритет нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, изданного по вопросам его собственного правового регулирования (статья 76, части 4 и 6, Конституции Российской Федерации), а также самостоятельное установление субъектом Российской Федерации своей системы органов государственной власти (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации) не могут рассматриваться республикой в качестве ее суверенных прав и суверенных полномочий со всеми вытекающими последствиями.

Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство)» применительно к установленному ею федеративному устройству не означает – в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года – признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно – правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера».

Фактически Конституционный Суд Российской Федерации указанным Определением подтвердил свою позицию о том, что республики (государства) в составе Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Однако Конституционный Суд вовсе не отрицает государственность республик. Наоборот, именно наличие государственности у республик выступает в Определении объективной правовой посылкой, из которой исходят как заявитель, так и Конституционный Суд Российской Федерации. Последний не только не подвергает сомнению государственность республик, но, напротив, раскрывает ее содержание.

Следует отметить, что в теории государства и права республика в силу своего правового статуса представляет собой форму государственности. Она вытекает из самой юридической природы; республика – это форма государственности со специфической формой правления, называемой республиканской. Государственность даже автономных республик СССР не только не отрицалась, но и оформлялась путем наделения признаками (атрибутами) государственности. Понятно, что она носила формальный характер и на практике отсутствовала, точно также как во многом формальный характер носила самостоятельность союзных республик в по сути унитарном Союзе ССР. Однако формальное закрепление государственности и ее реальное существование – это абсолютно разные категории: первая – правовая, вторая – социологическая. Безусловно, что прокуратура и Министерство юстиции могут исходить только из формально-правового закрепления государственности, но не степени ее политического выражения. С этой точки зрения, как представляется, государственность республик в составе Российской Федерации не может вызывать сомнений, она подкреплена не только соответствующими элементами, но и самим федеративным устройством.

Так, в частности, в академическом труде «Конституционное право субъектов Российской Федерации» констатируется, что «будучи несуверенными по статусу, субъекты Российской Федерации тем не менее обладают основными элементами государственности»[350]. Лебедев А.Н. дает следующее определение субъекта федерации: «субъект федерации – это государственное образование в составе федеративного государства, являющееся субъектом федеративных правоотношений. В этом определении отражена юридическая природа субъекта федерации как политико-территориального образования – государственное образование»[351].

Аналогичные вышеизложенным замечания представила прокуратура республики в своем письме по разработанному в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики проекту закона
«О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики»[352]. Ссылаясь на то же Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 года № 250-О, прокурор республики внес следующие предложения.

В части 1 статьи 7 исключить упоминание о Кабардино-Балкарской Республике как социальном государстве, а в части 1 статьи 14 – как о светском государстве. В обоих случаях целью было исключение упоминания о республике как о государстве.

Поправки были предложены и к части 1 статьи 67 Конституции Кабардино-Балкарской Республики – фразу «Кабардино-Балкарская Республика является государством в составе Российской Федерации» заменить на «Кабардино-Балкарская Республика (государство) является равноправным субъектом в составе Российской Федерации».

В этом же письме прокуратура республики внесла еще одно предложение, имевшее принципиальное значение – исключить положение о том, что Комитет по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики формируется из числа депутатов кабардинской, балкарской и русской (и иных) национальностей. Оно было вызвано возникшими в Генеральной прокуратуре Российской Федерации правовыми замечаниями, которая усмотрела в этой норме нарушение закрепленного в Конституции Российской Федерации и Конституции Кабардино-Балкарской Республики принципа равенства прав независимо от национальной принадлежности. Соответственно, прокуратура настаивала и на исключении ключевого положения о том, что решение Комитета по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики считается принятым в случае, если за него проголосовало большинство по каждой из трех национальных групп.

Следует отметить, что данное замечание имело противоречивое восприятие в общественно-политической жизни республики. С одной стороны для определенной части общественности республики это означало по существу кардинальное изменение главной особенности Конституции Кабардино-Балкарской Республики, направленной не только на построение механизма выработки согласованных решений Парламента республики, но и на правовое обеспечение возможности выражать позицию и интересы в первую очередь субъектообразующих народов. При этом данный институт парламентской власти, которому были посвящены целые статьи Конституции Кабардино-Балкарской Республики, вызывал особый интерес и у представителей органов власти других субъектов Российской Федерации, а также ученых[353]. Замечания прокуратуры, по мнению ряда правоведов, по существу сводили на нет ту роль, которая была изначально предназначена для Комитета по межнациональным отношениям[354], лишало его межнациональной сути и делало существование этой парламентской структуры сугубо формальным.

Другая часть общественности приветствовало замечания прокуратуры и считало указанное положение основного закона республики противоречащим Конституции Российской Федерации, которая гарантирует равноправие прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Представители таких взглядов крайне негативно относятся к сложившейся в республике еще с 20-х годов прошлого века политической традиции соблюдения принципа паритетности во всех сферах общественно-политической жизни. На их взгляд, данный принцип приобрел гипертрофированный характер и привел к стагнации демократического развития, катализировал этническую напряженность. Негативно влияет принцип паритетности и в решении кадровых вопросов, когда вместо профессиональных качеств личности учитывается его национальная принадлежность. Все это приводит к усилению клановости, межнациональной борьбы за политические и экономические ресурсы, политической спекуляции по разрешению якобы ущемленных прав одного из субъектообразующего народа республики, национального чванства и т.д.

Исходя из приведенных взглядов в обществе считаем, что механизм функционирования Комитета по межнациональным отношениям необходимо совершенствовать с учетом сложившейся в практической деятельности Парламента Кабардино-Балкарской Республики партийной корпоративности и усиления лоббистских групп. С сожалением следует признать, что сегодня депутаты не эффективно используют данный институт при обсуждении и принятии законопроектов затрагивающие интересы различных национальностей и только после общественного давления изменяют поспешно принятые и пролоббированные в представительном органе решения[355].

Аналогичное замечание на статью 103 Конституции Республики представило Главное управление Министерства юстиции по Южному федеральному округу в своем экспертном заключении от 17 апреля 2006 года № 01-21/02/956, подписанным начальником Главного управления[356]. В экспертном заключении говорится: «В соответствии с пунктом 1 статьи 103 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Комитет по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики формируется из числа депутатов кабардинской, балкарской, русской национальностей на паритетной основе. Однако, в соответствии со статьями 19 и 26 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».

И прокуратура, и Министерство юстиции Российской Федерации выразили правовые возражения против института пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики и, соответственно, против Конституционного Собрания. Правовым обоснованием послужила норма пункта «а» части 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наделяющей полномочиями по принятию конституции республики и внесению поправок к ней законодательный орган власти республики в составе Российской Федерации; указанный Федеральный закон не предусматривает института пересмотра конституций республики в составе Российской Федерации.

Конституция Кабардино-Балкарской Республики также предоставляет право вносить поправки законодательному органу республики. Представляется, что в данном случае правовой мотив не был основным для внесения предложения об исключении института пересмотра основного закона республики. Выше уже говорилось о сложностях внесения необходимых изменений в текст Конституции Кабардино-Балкарской Республики, связанных с наличием этого института. Серьезные сомнения с точки зрения юридической возможности и корректности вызывала и практика предъявления протеста либо представления на Конституции республики: новый текст Конституции принимался не Парламентом, а Конституционным Собранием, которое не является органом государственной власти, а представляет собой собрание делегатов
ad hoc для решения конкретного вопроса. Нельзя не отметить, что институт пересмотра Конституции создавал и другие, организационные сложности[357]. Поэтому решение об упразднении данного института не вызвало каких-либо существенных возражений, более того, практика показала, что использование этого института вопреки идее авторов основного закона носит не исключительный, а по существу ординарный характер – с 2001 по 2005 годы Конституция трижды подверглась пересмотру. Но следует отметить, что упразднение института пересмотра конституции республики фактически нивелировал «авторитетность» основного закона, который во многом стал ближе к «рядовым» республиканским законам.

24 мая 2006 года Парламент Кабардино-Балкарской Республики в целях внесения в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики необходимых изменений образовал Конституционную комиссию во главе с Президентом Кабардино-Балкарской Республики. Состоялось всего одно заседание Конституционной комиссии, на котором все предложенные разработчиками изменения нашли поддержку. Поэтому в начале июня проект новой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики был внесен в Парламент Президентом Кабардино-Балкарской Республики, а 22 июня 2006 года Парламент своим постановлением поддержал указанный проект, что влекло за собой созыв Конституционного Собрания. В этот же день законодательный орган республики принял в третьем, окончательном чтении Закон Кабардино-Балкарской Республики «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики».

Закон устранил замечания к статьям Конституции, посвященным формированию, функционированию и порядку принятия решений Комитетом по межнациональным отношениям Парламента, исключив, в частности, положения о том, что он состоит из депутатов Парламента кабардинской, балкарской, русской национальностей на основе равного представительства.

В Конституции республики появился институт Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике, зафиксированный в статьях 81 и 100. Позднее, 5 октября 2006 года Парламент принял Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республики»[358], подписанный главой республики 3 ноября того же года.

Конституционное закрепление получило преобразование Аппарата Президента в Администрацию Президента Кабардино-Балкарской Республики. Были внесены также другие менее существенные поправки.

12 июля 2006 года Конституционное Собрание провело свое заседание, на котором рассмотрело предложения к главам I, II, X Конституции Кабардино-Балкарской Республики и единогласно одобрило их. Исключалась статья 6, в которой граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, называются гражданами Кабардино-Балкарской Республики, а также положения, касающиеся пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Тем самым Конституционное Собрание приняло решение об упразднении этого института.

* * *

Подводя итоги анализа конституционных изменений
2006 года, можно без преувеличения утверждать, что они представляют собой новый этап конституционной реформы, причем один из самых значимых и важных. Вот лишь некоторые из положений: упраздняется институт пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики; концептуально меняются конституционные положения о порядке формирования Комитета по межнациональным отношениям; конституционно закрепляются такие государственные органы, как Администрация Президента Кабардино-Балкарской Республики, Уполномоченный по правам человека в Кабардино-Балкарской Республики; исключается понятие Кабинета Министров и др.

Анализируя опыт использования института пересмотра конституции, можно констатировать, что на уровне субъектов Российской Федерации его закрепление юридически нецелесообразно. Призванный обеспечить максимальную степень стабильности конституционного текста, предполагающий исключительность доведения соответствующих инициатив о внесении изменений в конституционный текст, он, тем не менее, оказался не в состоянии на уровне субъектов Российской Федерации выполнить в полной мере свою функцию. Необходимость внесения корректив в конституционный текст в субъектах Российской Федерации ввиду соответствующих изменений на федеральном уровне настолько часта, что на практике институт пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики превратился в некую вынужденную и по существу формальную стадию внесения изменений в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики. Формальность эта обусловлена именно содержанием вносимых изменений, их основанностью, как правило, либо на решениях Конституционного Суда Российской Федерации, либо на требованиях федерального закона. Поэтому пересмотр Конституционным Собранием Кабардино-Балкарской Республики таких важнейших положений, как государственный суверенитет, гражданство Кабардино-Балкарской Республики и других осуществлялся без каких-либо серьезных возражений. Упразднение института конституционного пересмотра в республике стало во многом предсказуемым и ожидаемым шагом, с дугой стороны нивелирование данного института в определенной степени сказался на «авторитете» самой Конституции Кабардино-Балкарской Республики как основного нормативного акта республиканского законодательства.

Институт конституционных поправок, как показала практика превратился в силу изложенных выше причин из исключительного случал в обычное внесение изменений в текст Конституции республики. Особенность их заключалась по сути лишь в том, что они вместе с предлагаемыми к пересмотру конституционными нормами являлись предметом обсуждения рабочих групп при Конституционных комиссиях. Примечателен тот факт, что не принят ни один закон о поправке к Конституции Кабардино-Балкарской Республики, как это следует из природы института и соответствующей конституционной модели совершенствования конституционного текста. Каждый из законов о поправках к Конституции республики представлял собой не органичную систему взаимосвязанных поправок, а набор изменений конституционного текста, объединенных практически лишь общей хронологией и требованиями федерального законодательства. Институт конституционных поправок не стал, таким образом, инструментом и модулятором «живой конституции», воплощением эрлиховского «живого права».

Конституционные комиссии также не обрели своего исключительного характера, заложенного в их правовой природе, достаточно отметить, что они образовывались с 2001 по 2006 год четырежды.