Первый этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

 

Конституция Кабардино-Балкарской Республики, положив конец различным политическим и правовым дискуссиям о государственном устройстве республики, организации государственной власти и местного самоуправления, а также по иным вопросам в значительной степени стабилизировала общественные отношения, зафиксировала определенное состояние конституционного развития республики. Вместе с тем она, безусловно, не могла не испытывать влияния наблюдавшихся на фоне дальнейшего развития государственности России соответствующих политических и правовых процессов. С другой стороны, несмотря на то, что официальный проект конституции республики, подготовленный Конституционной комиссией, до его принятия прошел юридическую экспертизу и в целом получил высокую оценку в Аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, отдельные ее положения нуждались в своей корректировке. Кроме того, не все положения основного закона республики безоговорочно признавались юридически безупречными со стороны отдельных правовых структур и ученых-конституционалистов[287]. Несовершенство правового качества конституций и уставов субъектов Российской Федерации отмечалось и представителями органов государственной власти различного уровня. Так, одной из рекомендаций Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития российского федерализма» было предложение считать приоритетными разработку и принятие, в том числе федеральных, законов о порядке приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами[288].

В частности, 20 апреля 1998 года первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании недействительными частей 2, 3 статьи 127 Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Согласно части 2 статьи 127 Конституции прокурор республики назначался на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по представлению Президента Кабардино-Балкарской Республики, согласованному с Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики. В соответствии с частью 3 той же статьи прокуроры городов и районов Кабардино-Балкарской Республики также назначались по представлению Президента республики. Указанные положения, по мнению первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, вступали в противоречие со статьей 129 Конституции Российской Федерации и пункту 2 статьи 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которыми прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Как указывается в заявлении, «по смыслу норм федерального законодательства очевидно, что при решении вопроса о назначении прокуроров субъектов Федерации на должность инициатива должна исходить от Генерального прокурора Российской Федерации. Следовательно, ставить вопрос о назначении прокурора Кабардино-Балкарской Республики в зависимость от наличия представления Президента Российской Федерации неправомерно»[289]. В соответствии с частью 4 статьи 129 Конституции Российской Федерации иные прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации; процедура согласования их назначения не предусмотрена.

В том же 1998 году прокуратурой была проведена «надзорная проверка соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству» уже всего текста Конституции Кабардино-Балкарской Республики. По результатам такой проверки исполняющий обязанности прокурора Кабардино-Балкарской Республики 14 октября 1998 года за номером 7/4-70-98 принес протест на статьи 69, 79, 81, 88, 89, 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики[290]. В протесте указывалось на противоречие Конституции Российской Федерации и федеральным законам следующие положения республиканского основного закона:

- пункта «е» статьи 69, относившего к ведению Кабардино-Балкарской Республики установление порядка и условий приобретения в собственность, а также владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, тогда как в соответствии с пунктом «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации это вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

- пункта 2 статьи 79 и пункта 3 статьи 89, устанавливавшим для кандидатов на должность Президента Кабардино-Балкарской Республики и Вице-президента Кабардино-Балкарской Республики условие постоянного проживания в республике не менее десяти лет, в противоречие пункту 5 статьи 4 Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», запрещающего установление на уровне субъекта Российской Федерации установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания на территории субъекта Российской Федерации в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права;

- пункта «е» статьи 81 о назначении и освобождении от должности глав местной администрации Президентом Кабардино-Балкарской Республики, как противоречащего пункту 2 статьи 16 и пункту 3 статьи 17 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», запрещающим назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;

- подпункта «д» пункта 2 статьи 88 и пункта «в» статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики о досрочном прекращении полномочий Президента Кабардино-Балкарской Республики в случае выражения ему недоверия на референдуме, принятии решения о назначении и проведении референдума о доверии Президенту Кабардино-Балкарской Республики обеими палатами Парламента Кабардино-Балкарской Республики, как не соответствующих подпункту «а» пункта 3 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающему запрет на вынесение на референдум субъекта Российской Федерации вопросов досрочного прекращения или продления срока полномочий, приостановления осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В протесте предлагалось «изменить Конституцию Кабардино-Балкарской Республики и привести ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», рассмотрев его «не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления».

По результатам рассмотрения протеста был подготовлен проект постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики «О протесте исполняющего обязанности прокурора Кабардино-Балкарской Республики на статьи 69, 79, 81, 88, 89, 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики». Это постановление так и не было принято. Содержание его сводилось к несогласию с выводами прокурора Кабардино-Балкарской Республики о противоречии Конституции Кабардино-Балкарской Республики основному закону Российской Федерации. В основу изложенных в проекте постановления доводов был положен не формально-правовой, а теоретико-правовой анализ, носивший концептуальный характер и исходивший из юридической природы как правового статуса Кабардино-Балкарской Республики, так и российской государственности в целом. Поскольку указанный проект отражал общую позицию и настроения депутатов республиканского Парламента – органа, принявшего Конституцию республики всего год назад, имеет смысл привести отдельные положения проекта.

В первую очередь отмечалось, что «Кабардино-Балкарская Республика есть суверенное демократическое правовое государство, образованное в соответствии с волеизъявлением проживающего на ее территории многонационального народа. Кабардино-Балкарская Республика является одним из субъектов, образовавших Российскую Федерацию. Реализуя статус демократического правового государства в составе Российской Федерации, закрепленный в части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, исполняя волю народа Кабардино-Балкарии, Парламент Кабардино-Балкарской Республики 1 сентября 1997 года принял Конституцию, которая, по оценке экспертов, соответствует как международным стандартам современного демократического правового государства, так и основам конституционного строя Российской Федерации. Такой вывод прямо проистекает из доктринального анализа положений Конституции республики на предмет отражения в ней базовых принципов демократического правового государства и принципов конституционного строя Российской Федерации, в частности, права наций на самоопределение, принципа народовластия и суверенитета народа, приоритета прав и свобод человека и гражданина, федерализма, разделения властей, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права. Эти принципы определяют смысл и содержание Конституции Кабардино-Балкарской Республики, отражая волеизъявление ее многонационального народа. Именно это должно служить исходным началом для правовой оценки норм Конституции республики»[291].

В проекте констатировалось, что выводы и.о. прокурора республики не сообразуются с проанализированными выше принципами конституционного строя Российской Федерации, более того, по мнению депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики, противоречат этим принципам. В частности, прямо противоречат положению части 1 статьи 1 во взаимосвязи с положением части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, закрепляющим за Кабардино-Балкарской Республикой статус государства, неотъемлемыми признаками которого являются самостоятельность государства, полнота государственной власти внутри своих границ, противоречат положению части 2 статьи 11, определяющей, что государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется ими самостоятельно, косвенно противоречат ряду других принципов конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, вопреки вытекающим из положений статей 16, 135 Конституции Российской Федерации приоритету и высшей юридической силе ее главы первой по отношению ко всем остальным нормам Конституции Российской Федерации, в протесте отдается приоритет нормам статьи 72 Конституции Российской Федерации и даже нормам федеральных законов перед главой первой основного закона страны.

Касаясь оспаривания полномочия Президента Кабардино-Балкарской Республики назначения и освобождения от должности главы местной администрации, проект также не усматривал противоречия ни Конституции Российской Федерации, ни Федеральному закону от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Назначение на должность и освобождение от должности главы местной администрации Президентом Кабардино-Балкарской Республики имеет особое юридическое значение и носит особый характер по своей юридической силе и правовым последствиям. Назначение главы местной администрации указом Президента Кабардино-Балкарской Республики не является наделением полномочиями главы местного самоуправления; Президент Кабардино-Балкарской Республики может назначить главой местной администрации только то лицо, которое уже избрано главой местного самоуправления представительным органом местного самоуправления и, соответственно, уже наделено полномочиями главы местного самоуправления. Особые юридические свойства назначения главы местной администрации Президентом Кабардино-Балкарской Республики заключаются в том, что такое назначение носит удостоверяющий, формально-юридический характер. Вместе с тем оно является важным элементом государственности Кабардино-Балкарии, инструментом обеспечения системной связи между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органами местного самоуправления. Кроме того, оно представляет собой важнейшее средство осуществления президентского конституционного контроля. Освобождение от должности главы местной администрации также не прекращает полномочий главы местного самоуправления; в то же время оно является эффективным средством президентского конституционного контроля»[292].

Заслуживающими внимания представляются два вывода, изложенных в проекте постановления. Констатируется несоответствие ряда федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Конституции России как выходящих за пределы рамочного правового регулирования и претендующих на детальную регламентацию различных вопросов, вторгаясь тем самым в компетенцию субъектов Российской Федерации. В проекте резюмируется, что «надлежащий и достоверный правовой анализ норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики невозможен без корреспондирующего одновременного осуществления правового анализа норм актов законодательства Российской Федерации, которым, на взгляд и.о. прокурора республики, противоречит Конституция Кабардино-Балкарской Республики. При этом такой правовой анализ должен прежде всего проводиться на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и в первую очередь ее главе первой. Иной подход к правовой оценке норм Конституции Кабардино-Балкарской Республики допускает возможность ошибочного вывода»[293].

Следует отметить, что в 1998 году еще отсутствовала соответствующая судебная практика по делам о признании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Формальные правовые обоснования зачастую являлись небезупречными. Так и в этом случае прокурор Кабардино-Балкарской Республики предлагал «изменить Конституцию Кабардино-Балкарской Республики» на том основании, что она противоречит Конституции Российской Федерации и нормам двух федеральных законов. Впоследствии прокуратура также опротестовывала положения Конституции Кабардино-Балкарской Республики на основании вывода о противоречии ее Конституции Российской Федерации.

Между тем Конституция Российской Федерации из общей массы законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации особо выделяет конституции республик (государств) и уставы других субъектов Российской Федерации. Так, часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации определяет: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство». В пункте «а» части 1 статьи 72 основного закона страны конституции республик и уставы других субъектов Российской Федерации выделяются также отдельно от законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Конституция Российской Федерации не относит конституции и уставы субъектов Российской Федерации к законам субъектов Российской Федерации, подчеркивая тем самым более высокую степень их юридической силы. Конституция Российской Федерации постулирует, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются актами особой правовой природы, носят учредительный, основополагающий характер в правовой системе Российской Федерации и ее субъектов и находятся в одном ряду с Конституцией Российской Федерации (правда с оговоркой, что Конституция РФ имеет приоритет и высшую юридическую силу).

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предмету ведения Российской Федерации и предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как видно, данное положение не распространяется на конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, так как они занимают особое место в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Эта правовая позиция, изложенная в проекте постановления, основана на принятых ранее решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в первую очередь Постановлении от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации[294]. Конституционный Суд РФ указал, что правомочием по проверке конституционности указанных нормативных актов наделен только Конституционный Суд Российской Федерации, который осуществляет ее в особой судебной процедуре конституционного судопроизводства. Это обусловлено тем, что решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

В то же время Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение по делу, оценивает также смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции Российской Федерации, в сфере которого, по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6), только Конституционный Суд Российской Федерации выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Поэтому его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обладают такой юридической силой. Они не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1, Конституции Российской Федерации). Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Кроме того, не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений, что в силу статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой применению подлежат только официально опубликованные акты, также исключает для других правоприменителей и обязательность следования им при разрешении других дел. Возможность опубликования отдельных судебных решений или извлечений из них не является достаточной гарантией для реализации указанной конституционной нормы.

В силу изложенного согласно Конституции Российской Федерации решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не признаются адекватным средством для лишения нормативных актов, названных в ее статье 125 (пункты «а» и «б» части 2 и часть 4), юридической силы в связи с их неконституционностью.

Указанная позиция впоследствии нашла свое подтверждение в принятом спустя полтора года Конституционным Судом Российской Федерации Постановлении от 11 апреля 2000 года
№ 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации[295]. Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что верховенство Конституции Российской Федерации и верховенство федеральных законов как составные части единого принципа, образующего одну из основ конституционного строя (статья 4, часть 2, Конституции Российской Федерации), вместе с тем имеют относительно самостоятельное значение и обеспечиваются правосудием не только в конституционном, но и в других видах судопроизводства, что следует из статей 118 (часть 2), 120 и 126 Конституции Российской Федерации.

Согласно статье 125 Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае противоречия Конституции Российской Федерации осуществляются в порядке конституционного судопроизводства, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, провозглашенной в ее статье 15 (часть 1). Соответствие же федеральному закону законов субъектов Российской Федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, основываясь на положениях статей 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции Российской Федерации.

 

Как следует из данных статей во взаимосвязи со статьями 66 (части 1 и 2), 125 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства. Не допуская проверки судами общей юрисдикции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, однако, не исключает возможность наделения судов общей юрисдикции на основании федерального конституционного закона полномочием проверять вне связи с рассмотрением какого-либо иного дела соответствие законов субъекта Российской Федерации федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании.

Федеральный законодатель может предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции – вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела – проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона (в том числе, следовательно, и законов субъектов Российской Федерации) иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Данная правовая позиция была изложена в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации[296] и от 30 апреля 1997 года № 7-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации»[297], а также в Определении от 5 ноября 1998 года № 147-О по запросу Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений Закона Иркутской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области»[298].

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, по смыслу статей 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации, не могут признавать законы субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Данное полномочие в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации.

Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности. Данная обязанность, по смыслу статьи 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 35, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешено на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.

В Определении от 15 февраля 2001 года № 15-О Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил свою позицию по этому вопросу[299].

И еще один момент, на который было обращено внимание. Федеральные законы, которым, по мнению и.о. прокурора республики, противоречат статьи Конституции Кабардино-Балкарской Республики, приняты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что эти законы, как уже отмечалось выше, могут устанавливать лишь общие принципы правового регулирования по соответствующим предметам совместного ведения. Само же правовое регулирование осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно. Конституция Кабардино-Балкарской Республики использует это полномочие субъекта Российской Федерации в соответствующих статьях. Ни одна из этих статей Конституции Кабардино-Балкарской Республики не устанавливает общих принципов правового регулирования по соответствующим предметам ведения и, следовательно, не вторгается в пределы компетенции Российской Федерации по вопросам совместного ведения.

Несмотря на то, что текст проекта постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики отражал позицию депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики и был детально юридически проработан, он, тем не менее, так и не был представлен для принятия Парламентом Кабардино-Балкарской Республики.

В то же время с появлением судебной практики проверки конституционности различных положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации необходимость внесения соответствующих изменений в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики стала очевидной. К такому выводу привела и юридическая экспертиза всего текста Конституции Кабардино-Балкарской Республики, проведенная отделом законодательства и местного самоуправления аппарата Парламента республики, по результатам которой было сформулировано около полутора сотни правовых замечаний. С учетом изложенного в июне 1999 года председателями палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики с учетом имевшихся и вышеизложенных замечаний со стороны прокуратуры было решено образовать межведомственную рабочую группу под руководством заместителя Председателя Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики, с целью определиться с целесообразностью внесения в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики поправок и выработать конкретные предложения и редакции изменяемых статей Конституции республики. Параллельно формировалась необходимая правовая база для внесений изменений в конституционный текст – 9 июня 1999 года Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики был принят Закон КБР «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики»[300].

Межведомственная рабочая группа приступила к работе фактически сразу после ее образования, в июне 1999 года. В ней помимо заместителя Председателя Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики также состояли представители прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики, Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики, Министерства юстиции Кабардино-Балкарской Республики, руководители правовых подразделений Аппарата Президента Кабардино-Балкарской Республики и Правительства Кабардино-Балкарской Республики, а также Аппарата Парламента Кабардино-Балкарской Республики. После трехмесячной работы в сентябре 1999 года рабочей группой был сформулирован перечень предлагаемых изменений и дополнений Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Следует отметить, что рабочая группа по результатам совместного постатейного анализа конституционных норм предложила не ограничиваться изменениями, направленными на устранение замечаний прокуратуры, а учесть в изменяемом тексте основного закона республики все правовые замечания, имевшиеся у членов рабочей группы.

Рабочая группа предложила внести в текст Конституции Кабардино-Балкарской Республики 127 поправок. Предварительная деятельность рабочей группы, связанная с подготовкой для обсуждения конституционных поправок, была практически завершена, когда появился Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Проект указанного федерального закона направлялся для изучения и представления замечаний и предложений в законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, в том числе в Парламент Кабардино-Балкарской Республики. Не имя формально-правовых оснований для руководства в работе указанным проектом, рабочая группа, тем не менее, учитывала его новеллы при проработке нового конституционного текста. Следует отметить, что Федеральное Собрание Российской Федерации достаточно оперативно приняло данный Федеральный закон, при этом не все замечания и предложения субъектов Российской Федерации были учтены. Главное из них носило концептуальный характер и касалось излишней детализации вопросов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, что, по мнению многих, выходило за пределы рамочной компетенции федерального законодателя по данному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Положения нового Федерального закона от 6 октября
1999 года № 194-ФЗ требовали внесения существенных изменений и дополнений как в отдельные республиканские законы, так и в основной закон Кабардино-Балкарской Республики. В этой связи председателям палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики была представлена служебная записка о необходимости приведения Конституции республики и отдельных республиканских законов в соответствие с указанным Федеральным законом. Еще одна служебная записка была представлена руководству Парламента Кабардино-Балкарской Республики после принятия очередного решения Конституционного Суда Российской Федерации, а именно Определения от 4 ноября 1999 года № 65-О по запросу Государственной Думы о проверке конституционности положений законов Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» и «Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года «О муниципальных образованиях Курской области»[301], в котором признавался неконституционным ряд положений о местном самоуправлении, аналогичные которым имелись и в Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В итоге рабочая группа существенно дополнила подготовленный ею перечень изменений и дополнений Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Вместе с тем отдельные предложения по приведению Конституции республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации были отклонены самой рабочей группой еще на стадии их предварительного обсуждения, что было обусловлено различными причинами. Это прежде всего касалось положений о местном самоуправлении. Впоследствии и рабочим группам, и образовывавшимся конституционным комиссиям приходилось возвращаться к этим нормам Конституции республики неоднократно.

По своему содержанию поправки, рекомендованные рабочей группы и одобренные впоследствии Конституционной комиссией, можно разделить на следующие группы – направленные на приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами; устраняющие юридически некорректные нормы и формулировки; поправки, которые условно можно назвать редакционными (стилистического, терминологического характера и т.п.).

Анализируя наиболее существенные поправки, сформулированные рабочей группой, можно выделить следующие из них.

В первую очередь, это те предложения, по которым рабочая группа не пришла к единодушному мнению (среди юристов – членов рабочей группы разногласий практически не было) либо которые в силу их принципиального значения требовали особого обсуждения в Конституционной комиссии. Эти поправки в рекомендуемом рабочей группой перечне сопровождались примечанием «для обсуждения». Это, в частности, следующие поправки.

1. Часть 3 статьи 58 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, воспроизводя положение части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны Российской Федерации и безопасности государства, имела два существенных отличия. Во-первых, понятие «безопасность государства» заменялось понятием «безопасность Кабардино-Балкарской Республики». Во-вторых, права и свободы человека и гражданина в соответствии с указанной статьей могли быть ограничены не только федеральным законом, но и законом Кабардино-Балкарской Республики.

Сторонники сохранения этой нормы аргументировали свою позицию тем, что Кабардино-Балкарская Республика в соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации является государством, поэтому сужение понятия «безопасность государства» в тексте Конституции Кабардино-Балкарской Республики, действие норм которой ограничено территориальными пределами республики, допустимо. Вместе с тем противоречие российской конституции в части допустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина республиканским законом была очевидна для всех. Конституционная комиссия, исходя из необходимости приведения текста основного закона республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации, согласилась с предложением рабочей группы устранить указанные замечания.

2. Статьи 69 (пункт «ч»), 84, 101 (пункт «к» части 1) республиканской Конституции предусматривали право Президента Кабардино-Балкарской Республики вводить на территории республики чрезвычайное положение в соответствии с федеральным конституционным законом. Включение этой нормы в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики было обусловлено ее преимуществами с точки зрения эффективности и, главное, оперативности необходимых мер реагирования в случае возможных чрезвычайных ситуаций, а также персональной ответственностью главы субъекта Российской Федерации за обеспечение нормальной жизнедеятельности в субъекте. Такое право, обусловленное вышеизложенными доводами, предоставляется главам субъектов федерации в ряде федеративных государств, в частности губернаторам штатов в США. На практике случаях возникновения природных, техногенных и иных катаклизмов субъектах Российской Федерации их власти вводили и вводят специальные режимы чрезвычайных ситуаций. В Кабардино-Балкарской Республике пережившей в начале-середине девяностых годов прошлого века, то есть непосредственно перед разработкой и принятием своей Конституции, попытку вооруженного захвата власти, обострение межнациональных отношений с провозглашением двух самостоятельных республик и призывами к непризнанию официальных органов власти республики, серию террористических актов и т.д., целесообразность, как политическая, так и социальная такой меры, на фоне отсутствия на федеральном уровне должного законодательного механизма максимально оперативного снятия антитеррористических и иных угроз с предоставлением соответствующих полномочий властям субъектов Российской Федерации, не вызывала сомнений. Вместе с тем Конституция Российской Федерации предоставляет право введения чрезвычайного положения на любом участке территории Российской Федерации исключительно Президенту Российской Федерации, предусматривая его регламентирование специальным законом, имеющего статус федерального конституционного. В этой связи формальное противоречие Ко