Российский опыт кодификации права социального обеспечения

 

В Российской Федерации существует и собственный опыт кодификации права социального обеспечения. В нескольких субъектах России существуют свои Социальные кодексы, регулирующие правоотношения по социальному обеспечению на региональном уровне.

В Городе Федерального Значения Санкт-Петербурге более пяти лет назад был принят Социальный Кодекс, с тех пор несколько раз изменённый. Как известно, столица задаёт тенденции во многих сферах жизни, и в праве в том числе. Конечно, Санкт-Петербург не столица Российской Федерации, однако долгое время ею была и продолжает оставаться второй столицей и крупнейшим городом в России после Москвы. Также не стоит забывать, что в Санкт-Петербурге существует своя правовая научная школа, имеющая долгую историю и сравнимая с московской правовой школой. Социальный Кодекс Санкт-Петербурга распространяется гипотетически на более чем пять миллионов жителей данного субъекта, что равняется населению примерно десятка субъектов федерации. Однако данный кодекс не отличается стабильностью – он изменяется каждый месяц. Данная нестабильность не должна быть допущена применительно к Социальному Кодексу Российской Федерации. Необходимо проанализировать структуру данной кодификации.

I раздел является общей частью и регулирует основные положения социального обеспечения, в частности круг лиц, участвующих в правоотношениях по социальному обеспечению. В данном разделе описываются полномочия органов государственной власти, систему законодательства о социальном обеспечении, его финансирование и основные понятия, используемые в Кодексе.

II раздел регулирует социальную поддержку граждан, в частности детей-сирот, многодетных семей, участников Великой Отечественной Войны, инвалидов и иных лиц, нуждающихся в предоставлении мер социальной защиты.

III раздел данного кодекса регулирует отношения по предоставлению мер социальной защиты лицам с указанным перечнем заболеваний. Также данный раздел регулирует правоотношения, связанные с предоставлением транспортных услуг инвалидам и участникам Великой Отечественной Войны. Этот раздел включает в себя нормы социальной поддержки военных, лиц с ограниченными возможностями здоровья, спортсменов, пожарных, участников долевого строительства, потребителей коммунальных услуг.

Раздел III. 1 включает в себя нормы экстренной социальной помощи.

IV раздел является заключительной частью.

Среди особенностей данного нормативно-правового акта следует отметить следующие:

I. Его недопустимую нестабильность. Нет смысла в кодексе, подвергающимся изменениям каждый месяц. Читая кодекс, мы видим, что около половины текста кодекса отменено;

II. Данная кодификация не опирается ни на российский, ни на зарубежный опыт систематизации права социального обеспечения, что видно из его системы, в которой нет логики. Нужно учитывать, что такая бессистемность недопустима для Социального Кодекса Российской Федерации;

III. Данный кодекс регулирует по большей части отношения в сфере социального обеспечения лиц, для которых это самое обеспечение является фактически единственным средством существования. Социальный Кодекс пренебрегает лицами, которым социальная поддержка также нужна, нагло исключая из своей системы статьи, регулировавшие данные правоотношения. При всём уважении к участникам ВОВ и инвалидам, здоровая молодёжь может также нуждаться в мерах социальной поддержки, без которой уровень жизни скатывается до недопустимого в современном обществе;

Следующая кодификация, которую необходимо рассмотреть – это Социальный Кодекс Волгоградской области, принятый 24 декабря 2015 года, что весьма недавно, однако кодекс уже претерпел три изменения. Население Волгоградской области в два раза меньше, чем в Санкт-Петербурге. Изучим же систему Социального Кодекса Волгоградской Области, которая в отличии от Социального Кодекса Санкт-Петербурга не имеет деления на разделы.

Первая глава включает общие положения.

Вторая глава регулирует отношения по социальной поддержке лиц, имеющих детей.

Глава третья регулирует социальное обеспечение, предоставляемое военным, включая ветеранов.

Четвёртая глава регулирует правоотношения с участием отдельных категорий граждан, работающих в сельских местностях.

Пятая глава регулирует социальное обеспечение, предоставляемое исчерпывающему перечню (numerus clausus) лиц:

1. Жертвам политических репрессий;

2. Детям Сталинграда;

3. Студентам-ветеранам;

4. Студентам из многодетных семей;

5. Школьникам.

Шестая глава включает нормы, предоставляющие меры социальной поддержки по льготному проезду.

Седьмая глава устанавливает социальное обеспечение малоимущим гражданам.

Восьмая глава устанавливает дополнительные меры социальной помощи.

Девятая глава включает в себя заключительные и переходные положения.

Говоря о логике системы российской кодификации права социального обеспечения, следует отметить, что она отсутствует. Кодификаторы не учитывают ни зарубежного опыта, ни отечественного опыта кодификации данной отрасли.

Очевидно, первой кодификацией права социального обеспечения явился Социальный Кодекс Белгородской Области, в которой живёт полтора миллиона, принятый 9 декабря 2004 года областной думой.

Первый раздел Кодекса регулирует общие положения, грамотно разделяя субъектов социального обеспечения, формы предоставления мер социальной поддержки и прочие чётко очерченные категории права социального обеспечения;

Второй раздел регулирует правоотношения отдельных категорий граждан, грамотно разделяя главы, посвящённые им по формам предоставления мер социальной поддержки.

Среди особенностей Социального Кодекса Белгородской области следует выделить:

I. Социальный Кодекс Белгородской области в среднем меняется каждые три месяца, что более стабильно, чем Социальный Кодекс Санкт-Петербурга;

II. Весьма грамотное деление кодекса на главы по получателям социального обеспечения и деление внутри главы по формам мер социальной поддержки с выделением общей части в виде раздела, и без выделения заключительных положений, что не столь страшно для субъекта федерации.

Также в Российской Федерации существует Социальный Кодекс Ярославской Области.

Система Социального Кодекса Ярославской Области такова, что кодекс делится по субъектам – гражданам, получающим социальное обеспечение, мерам социальной поддержки, мерам социальной помощи.

Наиболее верным представляется построение Социального Кодекса Российской Федерации по структуре Социального Кодекса Белгородской области с выделением заключительных положений.

Социальный Кодекс Российской Федерации должен иметь следующую структуру:

1. Общая часть. В общую часть должны быть включены следующие положения:

I. Статьи, определяющие субъектный состав получателей социального обеспечения;

II. Перечисление органов государственной власти и органов местного самоуправления, обязанных предоставлять меры социальной поддержки населения;

III. Общие начала законодательства Российской Федерации о предоставлении мер социальной защиты населению;

IV. Отношения, которые регулируются данным кодексом;

V. Обязательно должно быть описано действие кодекса во времени;

VI. Действия органов государственной власти и муниципального управления с документами, необходимыми для получения социального обеспечения отдельными категориями граждан;

VII. Показатели нуждаемости граждан в социальном обеспечении;

VIII. Участие юридических лиц в отношениях по социальному обеспечению;

IX. Также должны быть описаны формы предоставления мер социальной защиты с их дальнейшим постатейным описанием;

2. Второй раздел должен включать в себя следующие главы, описывающие меры социальной защиты отдельным категориям граждан с постатейным описанием форм предоставления мер социальной защиты:

-Первая глава данного раздела может включать в себя социальную защиту ветеранов Великой Отечественной Войны;

-Следующая глава должна описывать социальную защиту ветеранов труда;

-Третья глава включала бы в себя статьи, предоставляющие социальную защиту ветеранам военной службы;

-В четвёртую главу необходимо включить статьи, предоставляющие социальную защиту труженикам тыла;

-Пятая глава должна включать в себя статьи, предоставляющие социальную защиту лиц, подверженных политическим репрессиям;

-Шестая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту лицам, имеющим детей;

-В седьмую главу необходимо включить статьи, предоставляющие социальную защиту детям-инвалидам. Восьмая глава Социального Кодекса Белгородской области носит название «Меры социальной защиты родителей детей-инвалидов», однако статьи этой главы прямо говорят о том, что данные меры предоставляются не родителям, а самим детям-инвалидам и даже статьи, направленные на предоставление мер социальной защиты родителям, фактически защищают детей-инвалидов, так как позволяют детям-инвалидам быть со своими законными представителями – родителями;

-Восьмая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту студентам Высших Учебных Заведений и Средних Специальных Учебных Заведений;

-Девятая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту школьникам;

-Десятая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту детей-сирот;

-Одиннадцатая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту малоимущих граждан;

-Двенадцатая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту в сфере здравоохранения всем гражданам, нуждающимся в этом;

-Тринадцатая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту, связанную с предоставлением жилищно-коммунальных услуг. В данной главе также не должно быть привязки к одному конкретному субъекту, так как все граждане нуждаются в получении жилищно-коммунальных услуг. Данная глава тесно связана с жилищным правом, в чей предмет входят правоотношения по договору социального найма жилья, одной из особенностей которого является то, что «граждане, признанные малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социального

найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилым помещением (платы за наем)»[65]

-Четырнадцатая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту гражданам, работающим в сельской местности;

-Пятнадцатая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту многодетных семей;

Вряд ли можно признать правильным выделять в отдельную главу предоставление социальной защиты усыновителям, так как согласно первому пункту сто тридцать седьмой статьи Семейного Кодекса Российской Федерации «Усыновленные дети и их потомство по отношению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники по отношению к усыновленным детям и их потомству приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению», то есть усыновители юридически равны родителям, и поэтому нет смысла выделять в отдельную главу социальную защиту применимо к ним.

-Шестнадцатая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту женщинам, имеющим детей в возрасте до достижения ими полутора лет;

-Семнадцатая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту, предоставляемую инвалидам;

-Восемнадцатая глава должна включать статьи, предоставляющие социальную защиту гражданам, осуществившим захоронение умершего родственника. Кажется правильным, чтобы социальная защита предоставлялась не только супругам, родителям и детям умершего, но и широкому кругу родственников, а возможно даже и лицам, осуществившим захоронение в случае отсутствия у умершего родственников, способных совершить данные действия. Также несовременным является определение погребения как обрядового действия согласно третьей статье Федерального Закона «О погребении и похоронном деле».

-Девятнадцатая глава должна включать в себя статьи, предоставляющие социальную защиту детям-войны;

-Двадцатая глава должна включать в себя статьи, предоставляющие социальную защиту пожилым гражданам. Не стоит стесняться указывать возраст выхода на пенсию в Социальном Кодексе. Указание на отдельные нормативно-правовые акты и подзаконные акты просто не имеет смысла.

3. Заключительные положения.

Вряд ли стоит включать в Кодекс отдельную главу, посвящённую предоставлению социальной защиты гражданам в сфере капитального ремонта, так как это мы с успехом можем отнести к главе, посвящённой социальной защите в сфере жилищно-коммунальных услуг.

Социальная политика государства такова, что вдовы лиц, погибших вследствие исполнения ими служебных обязанностей, также получают социальную защиту, однако возможно стоит пересмотреть данную политику из-за её возможной безнравственности, что запрещается Конституцией.

Возможно, также следует пересмотреть политику денежного поощрения женщин за рождение ими большого количества детей.

Хотелось бы заметить, что не стоит понимать отрасль права, и, в частности право социального обеспечения, как обособленную отрасль, не использующую достижения иных отраслей права. Так, договор социального найма жилья мы с успехом помещаем в наш Социальный Кодекс, однако данный договор является также институтом аренды, предметом жилищного права, а также договорного права, которое является подотраслью обширного гражданского права. Предоставление отпусков по беременности и родам, дополнительные перерывы и выходные дни женщинам, имеющим детей, мы относим как к праву социального обеспечения, так и к трудовому праву. Устройство детей-сирот в семьи, усыновление, опека и попечительство – это бесспорно институт семейного права. Санкции, применяемые к органам государственной власти и муниципального самоуправления, ответственным за предоставление мер социального обеспечения, являются бесспорно институтами уголовного права. Регулирование порядка выявления безнадзорных и беспризорных детей, их дальнейшее определение в соответствующие учреждение мы относим к административному праву.

 

Мы с успехом и без труда сможем отнести ту или иную отрасль к частному или же публичному праву по критериям централизации и децентрализации, однако важно осознавать то, что некоторые категории права, имеют общеправовое значение и могут относится к нескольким отраслям и подотраслям сразу, как это происходит с вышеупомянутым договором социального найма жилья, являющимся институтом как права социального обеспечения, так и жилищного права, помимо этого включаясь в договорное право и гражданское право.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изучая различные аспекты систематизации законодательства о социальном обеспечении, в частности, кодификацию, я пришёл к следующим основным выводам:

1. Из всех видов систематизации законодательства о социальном обеспечении безусловно более всего подходит кодификация как наиболее рациональный и объективный вид;

2. В Российской Федерации существует свой опыт кодификации законодательства о социальном обеспечении на региональном уровне, причём наиболее успешной кодификацией является, на мой взгляд, Социальный Кодекс Белгородской области;

3. Зарубежный опыт систематизации, в частности, кодификации законодательства о социальном обеспечении, не всегда является положительным;

Можно выявить следующие проблемы в законодательстве о социальном обеспечении:

1. Его обширность – объём нормативно-правовых актов, подзаконных актов, не позволяет обычным гражданам, а иногда и юристам, досконально, понятно для себя изучить право социального обеспечения в полной мере или, по меньшей мере, в том объёме, который необходим им и их клиентам;

2. Его нестабильность – многие нормативно-правовые акты слишком часто изменяются, отменяются частично или полностью;

3. Некоторые нормы одного закона могут дублировать нормы другого закона, что увеличивает как объём законодательства, так и затрагивает его стабильность;

4. Отсутствие единой социальной политики. Так, существуют акты президента, устанавливающие одну социальную политику, скорее декларативную и затрагивающую все категории социальных прав поверхностно. Помимо этого, в нескольких субъектах федерации существуют свои Социальные Кодексы, вводящие собственную социальную политику на территории региона. Также существует отдельная политика отдельных министерств.

 

Мне представляется правильным учитывать следующее при кодификации права социального обеспечения:

 

1. Крайне необходимо учитывать в первую очередь зарубежный опыт кодификации права социального обеспечения Германии. Я ни в коем случае не подвергаю нерациональной и необъективной критике французское социальное право, однако Российская Федерация исторически принадлежит к романо-германской правовой системе, её германской ветви, поэтому немецкое право нам более близко и понятно;

2. Не стоит пренебрежительно относится к собственному опыту кодификации права социального обеспечения. Наиболее правильным представляется взять систему Социального Кодекса Белгородской Области из-за её чёткости;

3. К сожалению, часто недооценивают значение правовой и социальной политики. Так, при работе над кодификацией необходимо пересмотреть социальную политику государства. Так, возможно уменьшить или увеличить перечень субъектов права социального обеспечения, пересмотреть пенсионный возраст, трудовой стаж, словом, все категории права социального обеспечения. Необходимо отвечать на вопрос как действует та или иная правовая норма на конкретных граждан, насколько она важна, что в ней правильного, а что неправильного.