Некоторые проблемы приватизации

 

Проведение экономической реформы в Российской Федерации в начале 90-х годов с неизбежностью требовало решения ряда задач: демонополизации народного хозяйства, преобразования существующей командно-административной системы, развития конкурентной среды, создания слоя частных собственников, преобразования большей части государственной собственности и т.п. Задачи приватизации не всегда решались и решаются эффективными способами. Поспешность реформирования, шоковая терапия, многочисленные нарушения законности в экономической сфере привели к отрицательным последствиям в обществе, например, сосредоточению собственности у узкого круга лиц, утрате контроля и крупных пакетов акций многих основополагающих отраслей промышленности, резкому снижению уровня жизни населения, росту экономических преступлений и коррупции, невыполнению заданий по доходам в бюджет и т.д.

До начала реформ экономика СССР представляла собой упорядоченную систему, находящуюся под контролем Госплана, Госснаба, Совмина, регулировалась она и центральными органами управления, и законодательными органами СССР. Предприятия и целые отрасли находились под контролем и хозяйственным управлением, были налажены хозяйственные связи, несмотря на «разбросанность» производств по всему СССР. В наши дни административная система управления экономикой признана несостоявшейся, однако и свободный рынок не оправдал возлагавшихся на него ожиданий.

Приватизация в России начиналась под вполне приемлемыми

лозунгами:

– создание социально ориентированной рыночной экономики;

– повышение эффективности производства;

– социальная защита населения.

К сожалению, реализовать поставленные задачи на начало 2000 года так и не удалось. Этому послужило множество причин. Остановимся лишь на тех, которые станут предметом наших дальнейших исследований.

1. Процесс приватизации был крайне политизирован. Изменение общественно-политического строя в стране не декларировалось в явном виде, однако процесс приватизации был весь пронизан и выстраивался на этой идее. В результате приватизация способствовала скорейшему утверждению нового политического строя. Изменившееся же политическое устройство страны с крайне несовершенными правовым полем и налоговым законодательством не способствовало выполнению заявленных лозунгов. Приватизация не стала консолидирующим началом, и общество разделилось на две части: 1) поддерживающие изменение политического строя и приватизации и 2) противники таких преобразований. Усилению поляризации способствовал и крайне низкий рост благосостояния населения.

Стать акционерами-собственниками широкие слои населения не могли изначально. Это обусловлено тем, что доля акций в акционерном капитале предприятия, полученная путем обмена ваучеров, была слишком мала для участия в управлении и, имея несколько акций, невозможно было (да и бессмысленно) осуществлять управление. Надежды на получение дивидендов по акциям также быстро рассеялись, потому что в условиях экономического кризиса, убыточности предприятий, необходимости крупных инвестиций и т.п., дивиденды практически не выплачивались. В условиях экономического спада акции либо продавались, но по цене не выше номинала, либо передавались в доверительное управление администрации, которая и распоряжалась голосами. В условиях снижающегося год от года уровня жизни население в очередной раз было обмануто; усилилось расслоение общества, поляризовались политические взгляды.

2. Приватизацию можно охарактеризовать как разверсточную и крайне поспешную. Отсутствовал даже элементарный процесс адаптации предприятий для работы в условиях рыночных отношений. Старый директорский корпус не был подготовлен, не имел опыта, а зачастую и сопротивлялся работе по-новому. Фразы вроде «…ваучер стоит как две «Волги» многих ввели в заблуждение.

3. Предполагалось, что приватизация будет способствовать реструктуризации производства, концентрирующей капитал для эффективных направлений. При этом процесс реструктуризации должен регулироваться только рыночными категориями. В результате произошло расчленение предприятий на весьма преуспевающие и работающие на грани банкротства. При этом первые далеко не всегда производили полезную продукцию или оказывали полезные услуги, а вторые не могли быть ликвидированы, т.к. производили именно эти полезные товары. В целом идея самореструктуризации направлена на создание холдингов. Однако «распыление» акций при первичном их размещении через чековые аукционы, а также льготы трудовым коллективам при приватизации, настороженное отношение многих руководителей к появлению крупных внешних акционеров, наличие альтернативных высокодоходных сфер приложения капитала и другие факторы не способствовали образованию холдингов через покупку контрольных пакетов приватизируемых предприятий. Да и сам порядок приватизации ограничивал возможности того, чтобы в ходе нее предприятия самостоятельно выстраивали новые имущественные связи или восстанавливали опрометчиво ослабленные старые.

Необходимо отметить, что процесс создания холдингов без вмешательства государства идет крайне медленно. Поэтому в настоящее время в большинстве случаев инициатор создания холдинговых компаний – именно государство.

4. Экономическая теория утверждает, что государственные предприятия менее эффективны, т.к. у них зачастую отсутствуют стимулы и преобладает бюрократический стиль управления [69]. Это утверждение не беспочвенно. В странах с развитыми рыночными отношениями и, в особенности, – со стабильно развивающейся экономикой такое утверждение может служить одной из основополагающих причин приватизации предприятий.

Повлияла ли приватизация в нашей стране на эффективность работы предприятий? Ответ на этот вопрос в доступной литературе освещается по-разному. Диапазон мнений широк: от крайне оптимистичных [22], говорящих, что приватизированные предприятия существенно опередили государственные по основным экономическим показателям, до весьма пессимистичных, считающих, что «приватизация загнала экономику в тупик» [17]. Одно с уверенностью можно утверждать: в стране нет надежного инструментария, с помощью которого можно ответить на поставленный выше вопрос.

В работе Ю.В. Перевалова и др. [36] приведен анализ подходов сравнения эффективности работы приватизированных предприятий, где подвергается сомнению правильность сравнения работы двух предприятий: приватизированного и государственного, т.к. двух одинаковых предприятий не бывает. Не совсем верно сравнивать и работу одного предприятия до и после приватизации – при таком подходе нельзя выделить эффект от приватизации, оценивается только работа предприятия после приватизации. На деятельность предприятий в переходный период оказывает влияние большое количество факторов – либерализация цен, изменение системы управления промышленности, изменение в банковской системе. Инфляционные процессы, несовершенство налогового и законодательного поля, недостаток оборотных средств, неплатежи – все это крайне негативно влияет на показатели работы предприятия. Авторы вышеупомянутой работы предлагают выделить «чистое» влияние приватизации на эффективность деятельности предприятия. При этом эффективность деятельности рассматривается как результативность (достижение основных целей) и как экономичность (усилия, затраты, примененные средства для достижения целей). Кроме того, результативность оценивается с позиции основных субъектов хозяйствования (от федерального уровня до потребителя продукции). В выводах авторы отмечают, что в Свердловской области на 67-ми % приватизированных предприятий улучшилась результативность (объемы реализованной продукции и балансовой прибыли), а на 56-ти % предприятий повысилась экономичность работы (рентабельность). Вместе с тем, 57 % руководителей приватизированных предприятий (по дополнительному анкетному опросу) оценили влияние приватизации на эффективность работы собственных предприятий как нейтральное и только 21 % – как очень высокое. Авторы делают вывод: «Таким образом, при всех недостатках приватизации (ее преимущественно политических, а не экономических целях, кампанейщины в проведении и т.п.) она в целом повлияла на эффективность работы предприятий промышленности и торговли».

Глубокие исследования, выполненные коллективом авторов [36], не вызывают никаких сомнений в сделанных выводах. Но достаточного анализа работы государственных предприятий за этот же период сделано не было. Поэтому авторы на собственный вопрос – «Но как вела себя в это время эффективность деятельности государственных предприятий?» – полного ответа не дали. Следовательно, в работе нет ответа на вопрос: «Насколько эффективнее в настоящее время работают приватизированные предприятия в сравнении с неприватизированными?»

Весьма интересен и другой вопрос, о котором авторы не упоминают. Какая доля акций рассматриваемых предприятий принадлежала государству? Иными словами, какова роль государства в управлении этими предприятиями.

Авторы приходят к очень любопытному выводу: «В то же время приватизированные предприятия легкой, лесной и деревообрабатывающей промышленности (Свердловская область – прим. авт.), возможно, следует национализировать (либо подвергнуть их процедуре санации и реорганизации)».

5. «В процессе так называемого реформирования, – утверждает руководитель Центра исследований промышленной политики ИМЭМИ РАН В. Волошин, – отдельные отрасли российской промышленности погибли, другие находятся на грани выживания. Исключение составляет сырьевой комплекс, в частности, ТЭК, поддерживающий на плаву всю отечественную экономику».

Анализ итогов приватизации за период 1993–1998 гг., проведенный комиссией Государственной Думы, показал, что удельный вес убыточных предприятий ТЭКа увеличился в 6,3 раза и достиг 49,2 %. «Из 2345 приватизированных предприятий отрасли только 30 обеспечивают до 90 % потребностей экономики и населения в топливе и энергии». Эти островки благополучия – естественные монополии с контрольным пакетом акций, принадлежащем государству. Статистика говорит сама за себя: государство находит пути рационального управления предприятиями.

6. Разгосударствление – процесс в социальном плане весьма сложный, и поэтому всегда появляются определенные слои общества, выступающие против приватизации. Это усиливается тем, что итоги приватизации далеко не всегда положительны. Немаловажную роль в этом процессе сыграла и ваучерная приватизация.

Ваучерная приватизация у нас в стране декларировалась как социально справедливая, хотя предложенный механизм использования ваучеров отторгал низкооплачиваемых работников от приватизации предприятий. Население было плохо информировано о возможностях вложения ваучеров. Цена ваучеров на рынке катастрофически падала и в некоторых регионах достигла 3–5 долларов. Реклама чековых инвестиционных фондов, активно проводимая в то время, сделала свое дело: большинство населения, кроме работников приватизируемых предприятий, сдали свои ваучеры именно в эти фонды. Сложившаяся ситуация способствовала созданию в стране финансовой буржуазии. К тому же и администрация предприятия как более подготовленная и имеющая доступ к информации получила значительную часть национального достояния. Так появилась промышленная буржуазия. В данной связи Е. Гайдар заявил: «Другой приватизации вообще нигде не было, да и быть не могло: везде и всегда перераспределение собственности протекало в интересах правящей элиты» [8].

Уже в процессе чековой приватизации трудовые коллективы исключались из понятия «настоящий собственник». Тем самым косвенно признано, что «правовой собственник» – это нечто будто бы «ненастоящее» [14]. Именно эти обстоятельства увеличили сопротивление трудовых коллективов приватизации, что и предсказывалось А. Бузгалиным [3].

7. Недостатки приватизации обусловлены рядом факторов, и в том числе – недостаточно продуманным правовым обеспечением, которое отставало от реально складывающихся отношений в этой сфере. Первые законы о приватизации [40, 41] не давали четких понятий. Споры шли и в юридической литературе [28]. Ясность внес Гражданский кодекс 1994 г., определив в части 1 ст. 217: «Имущество, находящееся в государственной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества».

Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» 1997 года окончательно разрешил вопрос [33]. Он позволяет отметить характерные черты приватизации и, прежде всего, способ преобразования государственной и муниципальной собственности в частную, т.е. собственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в собственность физических и юридических лиц, а круг объектов, подлежащих отчуждению, должен определяться законом о Государственной программе приватизации [41]. Частое изменение законодательства по приватизации позволяет нам говорить о динамизме отношений, регулируемых данным законом, а равным образом и о наметившейся тенденции: отставании закона от реально существующих общественных отношений. Этой же позиции придерживается и Ф. Газизуллин, давая интервью в газете «Коммерсант-daily» [18], где заявляет о необходимости нового закона, разработка которого уже идет в Министерстве имущественных отношений.

8. Серьезной проблемой в ходе приватизации стали некомпетентность, коррупция и злоупотребления. По данным МВД России за 11 месяцев 1994 года в сфере приватизации выявлено 1684 преступления. Наиболее типичные: взятки, криминализация на рынке жилья, скупка акций самых рентабельных отраслей народного хозяйства фирмами из РФ и иностранными с нарушением законодательства. В последующие годы ситуация ухудшалась. По данным Главного УБЭП МВД России приватизируемые структуры стали объектом пристального внимания криминала. Так, в 1998 году в сфере приватизации было выявлено около 2 тысяч преступлений, что на 10 % больше, чем в 1997 году. Большинство преступлений связано с занижением реальной стоимости приватизируемого имущества и взятками.

Британский бюллетень агентства «Индепендент Стратеджи» еще в конце 1994 года писал, что большая часть основных производственных фондов России продана в процессе приватизации за каких-то 5 млрд долларов. Если считать, что в России стоимость ее основных фондов равна ВВП, т.е. 300-400 млрд. долларов, то сумма, вырученная при приватизации в 1995 году (по данным бюллетеня Фонда имущества С.-Петербурга), позволяет говорить, что магазины, парикмахерские и другие объекты бытового обслуживания населения были проданы с аукциона за смехотворные деньги.

Сложной остается ситуация в топливно-энергетическом комплексе, предприятиях металлургической промышленности и др., где происходит передел собственности и велико влияние криминальных структур.

С 1994 года начался денежный этап приватизации, официальной идеологией которого была денежная эффективность. Крупных инвесторов поощряли и они не заставили долго себя ждать. Так, 51 % акций завода «Уралмаш» был скуплен одним физическим лицом, а контроль над 2/3 алюминиевой промышленности Российской Федерации принадлежит одной семейной группе.

Можно говорить, что старые монопольные структуры бюрократии, контролировавшие ключевые сферы экономики, фактически трансформировались в новые структуры, сохраняя контроль над приватизируемой собственностью. Например, создавались холдинговые компании, которым Госкомимущество передавало после приватизации государственные пакеты акций. АО «Газпром» сосредоточил в своих руках 30 % мировых запасов газа. Холдинговые компании фактически передавали свои права руководителям корпораций, которыми обычно были руководящие чины соответствующих министерств.

При продаже государственного пакета акций приватизированных предприятий существенно занижается их стоимость. Например, при продаже 40 % государственного пакета акций АО «Тюменская нефтяная компания» государство потеряло около 8 млрд рублей. Компания «Транснефть» учреждала коммерческие организации, через которые на деньги компании скупались ее же акции, а затем перепродавались.

После того, как Россия начала переход к рыночной экономике, между предприятиями были нарушены хозяйственные связи, ранее поддерживаемые системой государственного планирования. Руководители приватизированных предприятий зачастую осуществляли сбыт продукции через создаваемые фирмы-посредники; в результате стоимость продукции необоснованно возрастала, а денежные средства оседали на счетах руководителей.

До сих пор остается проблемой неразвитость корпоративного права и пробелы в нем, что позволяет вести незаконный передел собственности, полученной в ходе приватизации. Так, новое законодательство о банкротстве, в частности, федеральный Закон 1998г. «О несостоятельности (банкротстве)» позволяет осуществлять передел собственности, нанося ущерб государству и другим собственникам.

Несовершенство законодательной базы, характерный для России размах коррупции, криминализированность российской экономики обусловливают невозможность приватизации в том виде, в каком ее предполагали провести. Сергей Бабурин, заместитель председателя Государственной Думы, в 1998 году высказал мнение, что приватизация – не ошибка, а целенаправленное разрушение экономики. Аналогичного мнения придерживаются многие экономисты и политики. Так, А. Маляров считает, что приватизация в России была направлена на ликвидацию прав работников и в интересах стратегических собственников [42]. По мнению профессора В. Волошина «рыночные реформы в России до недавнего времени носили преимущественного разрушительный характер». «Движущими силами преобразований выступали, прежде всего, мотивы нескольких десятков крупных корпораций и криминальных образований, а не долгосрочные интересы России. Вектор приоритетов был направлен на получение краткосрочной прибыли». Близкие с ним взгляды имеют В.П. Полеванов и В. Кошкин [21, 40]. Так, В.П. Полеванов отмечает отрицательные последствия первого этапа приватизации для экономики, социальной сферы, оборонной способности России. В свою очередь, В. Кошкин утверждает, что в приватизации «широкие слои населения участия не принимают. Это укрепляет позиции частного и номенклатурного капитала. Методы приватизации и действующая нормативно-законодательная база не ориентируют на подъем реального сектора экономики».

9. Если на первом этапе приватизации целью было создание широкого класса собственников, то на последующих речь уже идет об экономической эффективности. Концепция денежной приватизации состоит в поощрении крупных инвесторов, покупающих пакеты акций свыше 51 %, (при существенном сокращении льгот для трудовых коллективов и руководства). После принятия закона о приватизации в 1997 году продажа госсобственности имеет преимущественно фискальный характер и направлена на выполнение «плана по наполнению госбюджета». Учитывая, что приватизированные предприятия, по крайней мере, большинство, к моменту реформ, морально и физически устарели и нуждаются в инвестициях в производство, средства от приватизации не инвестируются. Кроме того, необходимо иметь в виду и то, что с 1990 г. по 1999 г. ВВП и объем промышленного производства снизились в два раза, а в отдельных отраслях промышленности, например, в легкой, объем производимой продукции уменьшился в 6-7 раз. Российские товары, за исключением сырья, в большинстве своем до сих пор не способны конкурировать с импортными. Все это говорит, что российской экономике чрезвычайно необходимы инвестиции.

Тем не менее, в процессе денежной приватизации новые акционеры – физические и юридические лица, – приобретая крупные пакеты акций, не осуществляли дальнейшего инвестирования. Иностранные инвесторы также не спешат вкладывать средства в российские предприятия, что обусловлено нестабильной политической обстановкой, проблемами в законодательстве. Ко второму этапу приватизации объем иностранных инвестиций резко снизился – с 2921 млн. долларов в 1993 году до 768 млн. за 9 месяцев 1994 года. Валютные инвестиции в основном направляются в добывающие отрасли. Например, с января по сентябрь 1994 года по сравнению с соответствующим периодом 1993 года в 2,5 раза возросла доля валютных инвестиций в топливно-энергетические отрасли (с 25 до 63 %) при значительном снижении в машиностроение и строительство. Эта же тенденция, к сожалению, сохраняется и сейчас.

В связи с проблемами инвестирования Ф. Газизуллин утверждает, что активная приватизация нужна, но по новой модели, при которой во главу угла ставятся не доходы в бюджет любой ценой, а эффективный собственник [5]. Принятая правительством концепция управления государственной собственностью в Российской Федерации ориентирована на приватизацию высоколиквидных предприятий при соблюдении баланса между привлечением инвестиций на развитие самого предприятия и максимизацией поступлений в госбюджет от их продажи. Низколиквидные предприятия же могут быть проданы по символической цене, если новый собственник в полном объеме выполнит инвестиционные и социальные обязательства перед предприятием и государством.

В России до сих пор должным образом не развит институт оценочной деятельности. В 1999 году Мингосимущество в соответствии с постановлением правительства получило статус уполномоченного органа по контролю над осуществлением оценочной деятельности. Выбор именно этого министерства обусловлен тем, что система управления государственным имуществом – крупнейший заказчик оценочных услуг. Недополучение планируемых доходов от приватизации в бюджет во многом обусловлено отсутствием адекватного института оценки, поскольку только при наличии определенных методик можно было рассчитать стоимость того или иного объекта приватизации. Например, анализируя итоги приватизации в Свердловской области в 1992–1996 гг., Областная Дума отметила, что в стоимость приватизируемого имущества не включались нематериальные активы предприятий, не производилась и их оценка.

Подводя итоги приватизации в России в 90–х гг. необходимо отметить следующее.

1. Коррупция в государственных органах, отсутствие адекватного института оценки привели к тому, что практически все предприятия были проданы с аукционов по цене во много раз меньше реальной. «Пятьсот крупнейших предприятий стоимостью не менее 200 млрд долларов были при приватизации фактически проданы за бесценок – около 7,2 млрд долларов». И далее «по сути, произошло крупнейшее в истории России разбазаривание государственной собственности», что послужило источником кризиса и основой конфликтов, направленных на передел собственности [40]. В результате «произошел величайший в истории раздел созданного многими поколениями людей богатства, которое было растащено получившей к нему доступ группой лиц». Цели фактически состояли в форсированном разрушении государственной собственности и передаче ее избранным.

2. Приватизацию в России можно охарактеризовать как разверсточную и крайне спешную. За рубежом, в частности, в Великобритании, процесс приватизации проходил постепенно, приватизировались лишь определенные предприятия. В Египте создавались перечни предприятий для приватизации. В России же изначально предполагалось приватизировать практически все предприятия; в приватизационные списки включали и предприятия, не подлежащие разгосударствлению.

3. Один из основных недостатков приватизации в России, по мнению большинства экономистов, – отсутствие периода адаптации предприятий. Необходимость такого периода обусловлена тем, что главные объекты приватизации в производственной сфере морально и физически устарели и зачастую обременены долгами. Многие экономисты высказывают мнение, что нужна «инвестиционно-реструктуризационная, с целью оздоровления предприятий, оживления и подъема производства приватизация» [21].

4. Несмотря на отмеченные недостатки, приватизация оказывает и положительное влияние на деятельность предприятий. Так, некоторые авторы [38] считают, что приватизация должна быть продолжена, но при условии обязательной предварительной реструктуризации предприятий и проведения мероприятий адаптации к работе в рыночных условиях. Исследование предприятий Свердловской области показало, что адаптация к рыночным условиям среди различных отраслей промышленности значительно отличается друг от друга, прежде всего, из-за отсутствия финансовых ресурсов для предпродажной подготовки государственных предприятий [21].

5. В свете структурной реформы железнодорожного транспорта

Российской Федерации актуальны не только изучение опыта приватизации в других секторах национальной экономики, но, в первую очередь, разработка мероприятий по реструктуризации и адаптации к новым условиям для предприятий, входящих в структуру Министерства путей сообщения.