Интерпелляция может вызвать отставку правительства, если его деятельность в ходе обсуждения и последующего голосования будет признана неудовлетворительной.

4. Вопросы устные и письменные. Эта форма широко при­меняется в парламентарных странах и служит не столько для контроля правительства, сколько для его критики. Парламентские вопросы носят самый различный характер - от чисто информа­ционных до откровенно антиправительственных. Парламентская практика знает множество способов, посредством которых правительство нейтрализует действенность вопросов.

Внесение парламентских вопросов всегда обставляется различного рода процедурными ограничениями. В качестве иллюстрации приведем 39-е правило регламента канадской палаты общин: «Вопросы, касающиеся получения информации попубличным вопросам от Министров Короны, могут быть внесены в порядок дня; туда же вносятся вопросы, посту пивши е от других депутатов, имеющих отношение к какому-либо биллю, предложению или другому публичному вопросу, связанному с делами Палаты, в котором такие депутаты могут быть заинтересованы; однако при постановке таких вопросов или ответах на них никакие аргументы или мнения не должны быть предложены, никакие факты не должны быть объявлены, за исключением тех, которые могут быть необходимы для объяс­нения существа вопроса; при ответе на такой вопрос существо дела, к которому он относится, не должно быть подвергнуто обсуждению».

«часа вопросов». Министры и другие члены правительства отве­чают на депутатские вопросы в устной или письменной форме. Соответствующая информация становится достоянием общест­венного мнения.

5 .Деятельность расследовательских комитетов и комиссий, которые создаются парламентами всех стран, вне зависимости от формы правления.

Эти органы используются не только для ревизии деятельности административного аппарата, но и распространяют свою актив­ность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций. Для осуществления этих задач расследовательские комитеты наделяются значительными полномочиями. Они имеют право затребовать информацию и документацию от любых госу­дарственных органов, политических и общественных организаций, вызывать для дачи показаний должностных лиц, экспертов и отдельных граждан. Широко распространенная правовая доктрина считает, что подобные полномочия предоставляются парла­ментским расследовательским комитетам для того, чтобы помочь законодательной деятельности.

Ученые считают, что именно эти органы являются наиболее эффективным средством осуще­ствления контрольных функций парламента. Расследовательские комитеты часто делают скандальные разоблачения бюрократизма, взяточничества и некомпетентности тех либо иных органов государственной администрации. Деятельность комитетов во многих странах публична, их слушания транслируются по радио и телевидению. Особенно активны в этом отношении постоянные комитеты и подкомитеты сената и палаты представителей конгресса США. Иногда расследовательские комитеты доби­ваются существенных результатов. Так, расследовательский комитет сенатора Сэма Эрвина много сделал в раскрытии Уотергейтского дела и последовавшей затем отставке президента Ричарда Никсона. Немалую роль в разоблачении аферы «Иран- Контрас» сыграли специальные комитеты сената и палаты представителей конгресса США в 1987 году.

Юридической базой для расследовательских комитетов являются различного рода акты. Так, в ФРГ учреждение рас­следовательских комитетов предусмотрено основным законом (ст. 44/1). Во многих странах эти комитеты создаются на основе конституционных и органических законов, парламентских ста­тутов и регламентов.

Несмотря на строгие правила о «допустимости вопросов», устанавливаемые парламентскими регламентами, этот способ критики правительства является весьма эффективным.

В Великобритании и странах, воспринявших ее парламентские процедуры, почти каждое заседание парламента начинается с Акте о реорганизации 1946 года, который предоставил особым комитетам право осуществлять «постоянное наблюдение за исполнением административными органами законов». Анало­гичные положения содержатся в Законе о контроле над бюджетом 1974 года.

Временные расследовательские комитеты создаются на основе совместных или раздельных парламентских резолюций. Наконец, в ряде стран (Великобритания, Новая Зеландия и т.д.) рассле­довательские комитеты могут создаваться на основе обычаев и прецедентов.

Своеобразной формой осуществления парламентского конт­роля над деятельностью правительства и подчиненной ему администрации является институт омбудсманов. Этот институт впервые зародился в Швеции в самом начале XIX века и получил впоследствии широкое распространение в ряде стран (Дания, Финляндия, Норвегия, Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия и др.).

Омбудсманы назначаются на должность парламентами и являются их должностными лицами. Они наделяются парламентами достаточно широкими контрольными полно­мочиями. Так, например, парламентский комиссар по контролю над администрацией в Великобритании производит расследования по жалобам на дурное управление, которые избиратели направляют своим депутатам в палате общин.

Его полномочия распространяются на всю деятельность центральных депар­таментов, за исключением политических решений. Вне сферы его юрисдикции остается также внешняя политика и деятельность британских должностных лиц за пределами Соединенного Королевства.

Он имеет доступ ко всем департаментским бумагам и о результатах своего расследования докладывает палате общин. Для рассмотрения предложений парламентского комиссара обычно назначается расследовательский комитет. Результаты расследований, произведенных омбудсманами, обычно публи­куются в печати.

Парламенты в ряде случаев принимают законодательные меры для устранения обнаруженных злоу­потреблений. Институт омбудсманов в известной мере дополняет традиционные формы парламентского контроля. Его достаточно высоко оценивают в зарубежной правовой литературе. Однако выдвигаются и аргументы против этого метода контроля. После введения омбудсманов в некоторых штатах США высказывались опасения, что они фактически присваивают себе функции мэров, окружных атторнеев и других выборных должностных лиц.

Судебные полномочия зарубежных парламентов являются ограниченными, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности. Полномочиями суда пер­вой инстанции парламенты наделяются редко. Наиболее ти­пичным примером является британская палата лордов, которая по традиции является судом первой инстанции по делам мэров, обвиняемых в совершении тяжких государственных или уго­ловных преступлений.

Наделение парламентов апелляционной юрисдикцией также представляет исключение. Такими полномочиями обладает палата лордов в Великобритании.

В целом ряде стран парламентам предоставлено право осуществления особой судебной процедуры (импичмент) по делам определенной категории должностных лиц. Импичмент впервые был применен в Англии еще тогда, когда не существовал институт парламентской ответственности министров.

Юридически и сейчас палата общин может привлечь к ответственности любого ми­нистра или другого чиновника, совершивших уголовное или политическое преступление. В этом случае приговор был бы вы­несен палатой лордов в соответствии с обвинением, сфор­мулированным палатой общин. В последний раз импичмент в Великобритании применялся в 1805 году.

Конституция США также предусматривает возможность при­влечения к ответственности в порядке импичмента целого ряда федеральных должностных лиц, включая президента. Согласно конституции палата представителей, играющая роль камеры придания суду, составляет обвинение в форме «статей им­пичмента», которые направляются сенату для вынесения приговора. Лицо, признанное виновным в порядке импичмента, отстраняется от должности, но в дальнейшем может быть привлечено к уголовной ответственности в обычном порядке. За все время существования США процедура импичмента при­менялась 13 раз и только в 4 случаях сенат признал подсудимых виновными. Последний раз в 1936 году суду импичмента был подвергнут федеральный судья X. Риттер и признан виновным сенатом. В 7 случаях процедура импичмента возбуждалась, но по разным причинам была прервана. В 1970 году в палату представителей были внесены две резолюции о привлечении к суду импичмента члена Верховного суда США У. Дугласа, но специальный судебный подкомитет палаты не усмотрел в его действиях оснований для импичмента.

1974 году процедура импичмента была прервана отставкой президента Р. Никсона (предварительный опрос конгрессменов и сенаторов показал, что он безусловно будет признан виновным). В период скандала «Иран-Контрас» проект «Резолюции об импичменте в отношении президента Рональда Рейгана...» был внесен в палату пред­ставителей.

Процедура импичмента с определенными дополнениями и изменениями воспринята парламентами многих стран. Так, согласно Конституции Франции 1958 года президент может быть привлечен к ответственности за совершение государственной измены. В этом случае обвинение предъявляется парламентом, а дело по существу рассматривается Верховным судом. Аналогичная процедура предусмотрена Итальянской Консти­туцией 1947 года, согласно которой президент может быть привлечен к ответственности за государственную измену или посягательство на конституцию. Обвинение в этом случае предъявляется парламентом, а приговор выносится консти­туционным судом.

Индийская конституция 1950 года также предусматривает процедуру импичмента, но вносит при этом существенное новшество - обвинение может быть предъявлено любой палатой, а приговор, соответственно, выносится другой палатой.

К судебным или квазисудебным полномочиям парламента может быть отнесено принадлежащее ему право решать споры о правомерности депутатского мандата и законности выборов.

Внешнеполитические полномочия парламентов носят огра­ниченный характер. Парламент практически почти лишен воз­можности оказывать решающее влияние на формирование и осуществление внешней политики. Он может высказывать свое мнение и осуществлять в доступных для него формах контроль за внешней политикой правительства. Эти функции обычно возлагаются на комиссии по иностранным делам соответ­ствующих палат. Чисто формальными являются права парламента объявлять войну и заключать мир, поскольку эти полномочия фактически полностью сосредоточены в руках правительства. Что касается принадлежащего некоторым парламентам права рати­фикации и денонсации международных договоров, то и это полномочие, как правило, лишено действенного характера. Часто правительство имеет право заключать международные согла­шения, не требующие ратификации их парламентом.

Вопрос №4.

 

Законодательный процесс в зарубежных странах самым тща­тельным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.

Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий.

1. Выявление потребности в принятии закона и осу­ществление законодательной инициативы. Эти стадии зако­нодательного процесса организационно очень близки. По­требность в принятии определенного закона обычно уста­навливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления.

Субъектами права законодательной инициативы по за­рубежному государственному праву являются депутаты парла­мента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей.

Осуществление законодательной инициативы в парла­ментарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законопредложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законопредложений является прези­дентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем зарубежным странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.

По субъекту законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Зако­нопроект, внесенный отдельным депутатом от своего собст­венного имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет под держан правительством.

По содержанию законопроекты подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.).

В парламенте Великобритании внесение публичных и фи­нансовых биллей осуществляется тремя способами: а) внесение билля с предварительного разрешения палаты; б) внесение билля после предварительного уведомления; в) внесение билля по­средством передачи его из палаты лордов в палату общин.

В конгрессе США процедура внесения законопроектов крайне проста: в палате представителей билль опускается в специальный ящик, в сенате акт внесения сопровождается краткой речью автора билля. В индийском парламенте внесение билля также лишь в редких случаях сопровождается краткими прениями.

2. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях. Не­смотря на внушительность процедуры, эта стадия законо­дательного процесса оказывает далеко не решающее влияние на судьбу законопроекта. В зависимости от особенностей регламента общие дебаты проводятся либо до рассмотрения законопроекта в комитете (см. ниже), либо после доклада комитета. Во многих странах палаты на этой стадии превращают себя в «комитеты всей палаты», что делается для упрощения процедуры и сокращения прений.

Во всех зарубежных странах применяются различного рода правила и приемы, резко ограничивающие парламентскую сво­боду слова. Так, в Великобритании депутат для получения права на выступление должен «поймать глаз спикера». Это довольно трудное дело и поэтому «заднескамеечникам» редко приходится выступать. Дебаты ограничиваются самыми различными способами. «Закрытие прений» применяется как в палате, так и в комитетах. Любой депутат может внести предложение о не­медленном голосовании по обсуждаемому вопросу. В случае принятия такого предложения дебаты прекращаются. Эф­фективным методом ограничения прений является так называемая «гильотина» - по решению палаты на обсуждение законопроекта устанавливается определенное время, по истечении которого дебаты автоматически прекращаются.

Согласно процедурному правилу «кенгуру» спикер сам решает вопрос о том, какие из предложенных поправок будут поставлены на обсуждение и голосование.

В США применяется целый ряд способов ограничения прений и ускорения прохождения законопроекта. Согласно действующей практике общие дебаты начинаются после того, как палата преобразует себя в «комитет всей палаты по положению всего Союза». Время на проведение дебатов, установленное «еди­нодушным согласием палаты», по предложению председателя может продолжаться от одного часа до нескольких дней. Рядовому депутату редко удается высказать свое мнение, так как в комитете всей палаты, даже получив слово, оратор ограничен пяти­минутным регламентом.

Но и на пленарных заседаниях прения скомканы. Формально депутат может говорить в течение часа, но случается это крайне редко. Время для выступления распределяет председатель соответствующего комитета. Обычный регламент - пять - десять минут. Ограничивается не только время для выступлений, но и продолжительность самих дебатов. Комитет правил своим приказом может сократить прения по всем биллям, за исключением финансовых, может прекратить прения и потребовать немедленного голосования.

Спикер имеет право отклонить любое предложение как «затягивающее голосование», он может указать палате на то, что она «отклоняется от рассмотрения дел». В палате представителей часто применяется заимствованный из английской практики «предварительный вопрос» (закрытие прений). В отличие от палаты представителей прения в сенате не ограничены. Они могут быть закрыты по требованию 3/5 сенаторов. Но это правило применяется очень редко. Благодаря этой особенности регламента в сенате про­цветает флибустьерство. Противники билля, используя действу­ющий в конгрессе принцип дисконтинуитета (прерывистость сессий парламента; в силу этого принципа незавершенный билль не может быть перенесен с одной сессии на другую), могут провалить законопроект, выступая с непомерно длинными речами. Этим приемом обычно пользуются диксикраты³⁶ для провала прогрессивных законопроектов. Так, сенатор Аллен из Небраски говорил 14 часов подряд, сенатор Бильбо в 1944 году говорил в течение двух дней. В 1960 году сенаторы-диксикраты устроили обструкцию, которая продолжалась около месяца. Аналогичная практика применяется в японском парламенте.

В Индии дебаты по законопроекту, проводящиеся после доклада комитета, ограничены содержанием доклада и основными принципами билля. Продолжительность дебатов, а также рас­пределение времени между фракциями устанавливается совещательным комитетом по парламентским делам, решение которого утверждается палатой. Во время дебатов каждая партия получает определенное количество времени, пропорциональное численности соответствующей фракции. Ограничения прений в парламентской практике Индии - обычное явление. Их форма заимствована у британского парламента.

В Италии закрытие дебатов может быть потребовано группами депутатов в палате депутатов и в сенате. В случае принятия подобного предложения прения сразу прекращаются. Применяется также отбор поправок для обсуждения и голосования. Анало­гичная процедура применяется в парламентах Франции, Дании, Бельгии, Голландии и ряда других стран.

Значение парламентских дебатов в современную эпоху приоб­рело особый характер, так как во многих странах они тран­слируются по телевидению.

3. Рассмотрение законопроекта в парламентских коми­тетах. В зарубежных странах это важнейшая стадия законо­дательного процесса. Перенесение центра тяжести в законо­дательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется прежде всего изменением характера деятельности парламентов. Нередко парламентские комитеты решают судьбы законодательства.

Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и сенатом.

Каждую сессию в конгресс поступает в среднем около 12-13 тыс. биллей и резолюций, 90% которых навсегда погребаются в архивах соответствующих комитетов. Работа комитетов над биллями, принятыми ими к своему производству, распадается на две стадии. На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. При этом заслушиваются мнения прави­тельственных учреждений, представителей различных органи­заций, свидетелей и экспертов.

Собрав нужную информацию, комитет приступает к главной части своей работы, которая называется «исполнительная сессия» и в отличие от первой стадии, проводящейся публично, носит конфиденциальный ха­рактер. Именно на этом этапе работы комитет решает главный вопрос: будет ли сделан палате доклад по биллю и какой характер будет носить этот доклад. Комитет может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, может выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить название и редакцию билля. Он может составить совершенно новый билль, ничего общего не имеющий со старым. Комитет, таким образом, обладает в отношении билля дискре­ционными полномочиями и не связан никаким поручением или указанием палаты.

Подобные полномочия комитетов превращают их в самостоятельные законодательные коллегии, решения которых санкционируются палатами. Комитеты палаты пред­ставителей и сената являются автономными органами, которые действуют совершенно независимо и не подвержены внешнему влиянию со стороны партийных лидеров, фракции большинства и президента. В американской литературе их называют «маленькими законодательными собраниями».

Итак, американские законодательные комитеты отличаются следующими особенностями: а) каждый комитет обладает опре­деленной предметной компетенцией, т.е. является специализиро­ванным; б) все законодательные комитеты являются постоянно действующими органами, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями.

Значительными полномочиями обладают постоянные специ­ализированные комиссии итальянского парламента, которым па­латы в соответствии со ст. 72 конституции могут передать право окончательного утверждения законопроектов. Постоянные специ­ализированные комиссии палат итальянского парламента со- храняют в своем составе то же соотношение партийных сил, что и в палатах. Эти комиссии фактически являются вполне авто­номными законодательными органами. Контроль палат за их деятельностью носит номинальный характер. На практике ко­миссиями принимается около трех четвертей всех законода­тельных актов.

Система законодательных комитетов Великобритании обла­дает целым рядом индивидуальных особенностей. Палата общин имеет в настоящее время несколько постоянных комитетов, из которых специализированы два - комитет по делам Шотландии и комитет по депутатским биллям. Остальные комитеты не имеют определенной предметной компетенции, что подчеркивается наименованием их по начальным буквам латинского алфавита - А, В, С и т. д. Кроме названных, есть еще два постоянных комитета - Великий комитет по делам Шотландии и Великий комитет по делам Уэльса. Распределение всех биллей по комитетам (за исключением финансовых) производится спикером палаты общин. Английские законодательные комитеты не обладают дискрецион­ными полномочиями.

Палата, направляя билль в постоянный комитет, сопровождает его своими рекомендациями, которые обязательны для него. Эти рекомендации вырабатываются палатой на стадии второго чтения, так что комитет получает билль, который в принципе уже одобрен палатой. В американском же конгрессе комитет рассматривает билль до стадии второго чтения, а само второе чтение представляет собой формальное обсуждение и одобрение лишь тех биллей, которые уже одобрены комитетом.

Английский законодательный комитет в отличие от американ­ского рассматривает билль в соответствии с рекомендациями палаты. Он может вносить в него поправки, дополнения и изме­нения, но он не может самостоятельно отклонить билль. Палата сохраняет за собой право проверки результатов работы комитета. Если комитет не внес никаких поправок и дополнений, то доклад не заслушивается и билль сразу же передается на стадию третьего чтения. Если поправки и дополнения имели место, то доклад комитета палате обязателен.

Английские законодательные комитеты выгодно отличаются от американских. Они не узурпируют законодательные полномочия палаты общин, а в значительной степени играют роль вспомо­гательных органов.

Весьма своеобразный характер носит система законода­тельных комитетов парламента Индии. До принятия конститу­ции 1950 года в Законодательном собрании Индии существовали постоянные совещательные комитеты, которые создавались в соответствии с номенклатурой министерств и фактически их об­служивали. В настоящее время действует новая система ко­митетов, которые создаются на основе правил процедуры, разра­ботанных после принятия конституции.

Билль, поступивший в индийский парламент, либо может быть направлен в специальный или объединенный (состоящий из членов обеих палат) комитет, либо опубликован до передачи в комитет для выяснения общественного мнения.

В случае принятия предложения об опубликовании билля для выяснения общественного мнения секретариат соответствующей палаты обращается к правительствам штатов с просьбой опуб­ликовать билль в местной печати, запросить мнение госу­дарственных и общественных организаций и т.д. По получении информации от правительств штатов секретариат соответст­вующей палаты знакомит с нею депутатов. Затем депутат, ответственный за билль, вносит предложение о передаче его в специальный или объединенный комитет. В исключительных случаях председатель соответствующей палаты может поставить билль на обсуждение, не направляя его в комитет.

Когда вносится предложение о передаче билля в специальный комитет, то депутат, ответственный за билль, должен предложить персональный состав комитета, а также указать, к какому сроку специальный комитет должен представить палате свой доклад по биллю. При направлении билля в объединенный комитет депутат - автор законопроекта - также должен назвать имена его членов. В объединенном комитете число членов от народной палаты относится к числу членов от совета штатов как 2: 1. Это означает, что в любом случае, т.е. при направлении билля как в специ­альный, так и в объединенный комитет, судьба его решается нижней палатой парламента.

Направляя билль в комитет, палата не только снабжает его своими рекомендациями, но и указывает, в соответствии с какими правилами процедуры он должен работать. Основная задача комитета - привести билль в соответствие с рекомендациями палаты. Доклад комитета публикуется, распро­страняется среди депутатов, после чего проводятся общие дебаты.

Следовательно, законодательные комитеты индийского пар­ламента обладают следующими особенностями: а) они являются временными, т. е. создаются для каждого конкретного билля; б) их компетенция и процедура определяется решениями соответ­ствующей палаты; в) никакими дискреционными полномочиями они не обладают. Законодательные комитеты индийского пар­ламента являются вспомогательными органами палат и действуют строго в соответствии с их рекомендациями.

Ни один парламент в современных зарубежных странах не может работать без законодательных комитетов, которые должны играть роль вспомогательных органов. Однако иногда на практике эти комитеты превращаются в нормоустанавливающие органы. Примерно такую роль играют законодательные комитеты в США, ФРГ, Италии, Франции и многих других зарубежных странах. Конфиденциальные законодательные комитеты с дискрецион­ными полномочиями представляют крупным политическим пар­тиям и группам давления максимум благоприятных возможностей для осуществления их интересов.

4. Принятие законопроекта палатой, в которую он был внесен, является заключительной стадией перед передачей его в другую палату (в однопалатных парламентах законопроект после принятия направляется главе государства для получения санкции и промульгации).

Эта стадия — третье чтение — состоит из поста­тейного голосования и принятия законопроекта в целом. В пар­ламентской практике зарубежных стран применяются различные способы^ голосования, причем некоторые из них восходят к глубокой древностм. В англосаксонских и некоторых других странах применяется голосование «криком» и «ногами», которое существовало еще в Спарте. В первом случае сторонники и противники поставленного на голосование предложения по очереди кричат соответственно «да» и «нет», а председатель­ствующий на слух определяет, кто кричит громче.

Если депутаты выражают сомнение в справедливости суждения председа­тельствующего, то проводится голосование вставанием. В США, Великобритании, Индии и ряде других стран применяется голосование делением: сторонники и противники предложения проходят в разные двери мимо счетчиков, которые и определяют результаты голосования. В важных случаях проводится поименное голосование с занесением его результатов в протокол палаты. Проводятся голосования с вызовом на трибуну, бюллетенями, поднятием рук и т. д. В настоящее время в парламентах ряда стран (палата представителей США, Финляндия, Швеция) для подсчета голосов применяются электронные машины.

Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.

5. Прохождение законопроекта в другой палате является стадией, которая, естественно, свойственна только бикамеральным парламентам.

Во второй палате законопроект проходит те же самые стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. Следует лишь иметь в виду, что во многих странах (США, Великобритания, Канада, Аргентина, Индия) финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижние палаты. Для окончательного принятия идентичный текст законопроекта должен быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения разногласий применяется процедура выработки согласованного решения.

Примирительная процедура применяется в тех бикамеральных парламентах, где обе палаты обладают одинаковыми правами и соглашение между ними может быть достигнуто только на основе компромисса. Если одна из палат окончательно отвергает законопроект и не идет на уступки, то такой законопроект считается отвергнутым и в силу принципа дисконтинуитета не может быть внесен вновь на той же сессии парламента.

Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляются двумя основными методами.

Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока зако­нопроект не будет отвергнут окончательно. Процедура челнока весьма сложна и громоздка. Примирение достигается самими палатами на пленарных заседаниях, что отвлекает палаты от их повседневных дел и затягивает законодательный процесс.

Метод согласительных комитетов состоит в том, что про­цедура примирения осуществляется не самими палатами, а по их поручению особыми органами, которые наделяются для этого соответствующими полномочиями. Подобный способ применяется в конгрессе США. В случае принятия билля палатой предста­вителей и сенатом в разных версиях председателями обеих палат назначается на паритетных началах согласительный комитет. Этот орган, не связанный никакими рекомендациями (до 1974 г. он работал негласно), имеет своей целью добиться принятия комп­ромиссного решения по биллю. О принятом им решении со­гласительный комитет докладывает палатам, которые могут либо принять его предложение, либо отклонить его целиком. За па­латами сохраняется право вернуть билль согласительному ко­митету для повторного рассмотрения.

Процедура преодоления возражений верхней палаты приме­няется в тех бикамеральных парламентах, где верхней палате предоставлена роль сдерживающего начала. Возражения верхних палат в этих парламентах могут быть преодолены нижними палатами в соответствии с установленными процедурными прави­лами.

Существуют два основных способа преодоления возражений верхних палат:

а) Возражение верхней палаты преодолевается самой нижней палатой посредством повторного принятия спорного законо­проекта. Эта система применяется в подавляющем большинстве двухпалатных парламентов. Наиболее типичными являются анг­лийский и французский варианты.

В Великобритании право палаты лордов окончательно отвергать принятые палатой общин билли было впервые огра­ничено Актом о парламенте 1911 года. Согласно этому закону лорды были лишены права вносить поправки к финансовым биллям. Что касается опротестованных палатой лордов нефи­нансовых публичных биллей, то они направляются монарху для получения королевской санкции, если палата общин на трех последовательных сессиях одобрит спорный законопроект, с тем, однако, чтобы между днем второго чтения на первой сессии и днем принятия его на третьей сессии прошло не более одного года (до 1949 г. — не более двух лет). Английский метод преодоления возражений верхней палаты достаточно громоздок, но он исключает вмешательство правительства в эту процедуру.

В V Французской Республике преодоление разногласий между Национальным собранием и сенатом регламентируется ст. 45 конституции: «Любой законопроект или законопредложение последовательно рассматривается в обеих палатах парламента для того, чтобы был принят идентичный текст. Если в результате разногласий между палатами законопроект или законопред­ложение не было принято после двух чтений в каждой палате или если правительство потребует его срочного обсуждения после одного чтения в каждой из палат, премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполно­моченной предложить текст, касающийся вопросов, по которым не было принято решение. Текст, выработанный смешанной комис­сией, может быть представлен правительством на одобрение палат. Если смешанной комиссии не удастся принять единый текст или если этот текст не будет принят согласно условиям, предусмотренным в предыдущем абзаце (т.е. без согласия прави­тельства), правительство может после нового чтения в Нацио­нальном собрании и в Сенате потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение. В этом случае Нацио­нальное собрание может либо возвратиться к тексту, выбранному смешанной комиссией, либо к последнему тексту, принятому им самим, измененному в случае необходимости одной или не­сколькими поправками, внесенными Сенатом».

Таким образом, хотя формально право окончательного решения законодательного конфликта остается за Национальным собрани­ем, фактически это делает правительство, которое подчинено президенту.

б) Преодоление возражений верхней палаты посредством созыва совместного заседания палат для принятия окончатель­ного решения по спорному вопросу. Эта процедура детально регламентируется индийской конституцией. Если законопроект, принятый одной из палат индийского парламента, отвергается другой палатой целиком, то вступает в силу процедура, предусмотренная ст. 108 конституции.

Принятый одной из палат билль может встретить в другой палате отдельные возражения. Если палата, в которую билль был внесен, согласится с ними, то билль считается принятым и направляется президенту. Если же возражения отклоняются, то палаты пытаются добиться согла­шения путем переговоров. Если соглашение не достигнуто, то коллизия преодолевается в соответствии с положениями ст.108. Наконец, палата, получившая билль, может вообще оставить его без внимания, в этом случае также действует ст.108.

Итак, в том случае, когда принятый одной из палат законо­проект будет целиком отвергнут другой палатой, либо палаты не придут к соглашению в отношении поправок, либо билль пробудет в другой палате более 6 месяцев без рассмотрения, применяется следующая процедура, предусмотренная подпунктом (с) пункта первого ст.108 конституции: «Президент может, если билль не либо посланием, если они заседают, либо публичным заявлением, если они не заседают, о своем намерении призвать их встретиться на совместном заседании с целью обсуждения и принятия т