Вопрос № 2. Создание полиции России Петром I. Полиция Российской империи в XVIII–XX веках в правоохранительной системе государства.

Возникновение российской полиции при Петре I стало одним из звеньев формирования всей системы государственного управления. В ряду создания органов государственного контроля и политического сыска образование в 1715 г. в Санкт-Петербурге полицейской канцелярии стало началом создания российской полиции.

В 1721 г. Петром I был утвержден Регламент (устав) Главного магистрата, провозгласивший о том, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подбор человеческой безопасности и удобности». То есть изначально полиция возникла как нравственно-правовой «инструмент» утверждения добропорядочности и человеческой безопасности в обществе, потому что иначе ведь нельзя претендовать на роль «души гражданства» (общества), как сказано в петровском Регламенте.

Вот с этого самого времени и вплоть до реформы 1861 г., а по некоторым данным и дольше, на офицерские должности в полицию, как правило, назначались те, кто прошел школу офицерства в российской армии с ее боевыми традициями. Это были люди долга, высокой чести и достоинства, чья нравственная сущность совпадала с теми нравственными целями, которые изначально ставились перед полицией.

В 1782 г. в царствование Екатерины II выходит документ, который самым кардинальным образом меняет деятельность российской полиции и считается одним «из самых замечательных памятников не только русского законодательства, но и всей истории административного права XVIII века»1. Документ этот называется «Устав Благочиния, или Полицейский». В нем, пожалуй, впервые в истории российской полиции сделана попытка систе­матизировать и очертить ее обязанности. По этому Уставу определялись структура полицейского управления столицы, обязанности Управы благочиния (полицейской) и многое другое.

Кроме того, в Уставе мы впервые имеем дело и с попыткой системного изложения нравственного содержания полицейской деятельности (достаточно лишь посмотреть на название пунктов Устава, в котором перечисляется, какими качествами должен обладать полицейский:

1. Здравый рассудок.

2. Добрая воля в отправлении порученного.

3. Человеколюбие.

4. Верность службе императорского величества.

5. Усердие к общему добру.

6. Радение к должности.

7. Честность и бескорыстие.

В документе разъ­яснялось, какие нравственные требования предъявляются к различным чинам полиции. Например, частному приставу и квартальному надзирателю должны быть свойственны «беспорочность поведения, здравый рассудок, точность, бескорыстие».

В 1802 г. в соответствии с Манифестом Александра I в целях упорядочения управления государством было создано Министерство внутренних дел, в состав которого входили 8 отделений (впоследствии они трансформировались в министерства). В свою очередь, при Министерстве внутренних дел был создан Департамент внутренних дел, который делился на 4 экспедиции, ведавшие организацией различных сторон жизни Российского государства. Экспедиции состояли из отделений. Так вот, 2-му отделению второй экспедиции были «вверены дела городских полиций: дела о безопасности улиц и домов от пожара и воровства, содержание пожарной и вообще полицейской команды, чистота и освещение, охранение добрых нравов, обуздание мотовства, безмерной роскоши, жестокости» и многое другое, что касалось полицейской службы в тот период.

Примечательно, что почти на протяжении столетия в различных документах, непосредственно связанных с деятельностью российской полиции, мы встречаем указание на то, что одной из ее главных задач является «охранение добрых нравов», сохранение нравственной целостности

общества.

Поэтому деятельность сотрудников органов внутренних дел прошлого представляет для нас интерес не только оттого, что всякий образованный человек должен знать свою историю, хотя и это обстоятельство заслуживает того, чтобы интересоваться минувшим. Однако дело не только в этом. А в первую очередь в том, что исполнение сотрудником своих функциональных обязанностей, как в прошлые времена, так и в нынешние, связано с исполнением правоприменительной деятельности во имя достижения нравственного благополучия в обществе. То есть как, скажем, сто или даже двести лет назад, так и ныне «охранение нравов» (благонравие) составляет смысл работы правоохранительных органов. Охранять нравы возможно, лишь используя нравственные средства. Это особенно важно при «сопротивлении злу силою», а именно в таких ситуациях нередко оказываются сотрудники по роду своей деятельности.

Поскольку мораль и нравственность чрезвычайно консервативны (и это есть величайшее благо, иначе, если бы каждая новая эпоха создавала мораль заново, в мире бы уже давно установился нравственный беспредел), то это в нашем случае делает весьма полезным обращение к профессионально- этическим «инструментам», выработанным служащими российских правоохранительных органов прошлого с целью их практического использования сегодня.

Есть еще одно соображение, делающее правомерным обращение к минувшему опыту российских органов внутренних дел. В основе приемов и методов, используемых полицейскими в России того времени, лежат наши культурные традиции, особенности нашего образа жизни, нашего характера, словом, всего того, что сегодня принято называть менталитетом. В качестве иллюстрации обратимся к источнику, описывающему события более чем 100-летней давности, под названием «Резерв Санкт-Петербургской столичной полиции», в той его части, где речь идет о взаимоотношениях полиции и общества: «В редкой деятельности приходится так непосредственно, так осязательно проявлять любовь к человеку, как в полицейской». И далее в этом же источнике, по существу рассказывающем оу работе спецшколы подготовки полицейских, читаем, что в одном из классов были представлены вспомогательные средства, которые употребляются полицейскими чинами при уличных арестах «в цивилизованной и гуманной Европе».

Если главным оружием городового в России является «вежливость, находчивость и российская сметка», — пишет составитель книги, то в Европе полицейский уже в конце XIX в. был вооружен каучуковой дубинкой, веревочной петлей с палочками, которая накидывалась на запястья задержанному, и при любых нежелательных движениях со стороны последнего полицейский закручивал палочками веревку вокруг запястья, что, понятно, вызывало нестерпимую боль. Словом, полицейская служба в, так сказать, нецивилизованной России продолжала традиции русского гуманизма как характерного качества русской культуры, тогда как цивилизованная

Европа в этом вопросе уже тогда была значительно более «продвинутой».

В данном случае речь об этом не для того, чтобы указать на положительные или отрицательные стороны в деятельности отечественной и зарубежной полиции, а для того, чтобы указать на традиции, которые необходимо продолжать, если мы не хотим, чтобы «прервалась связь времен» в процессе сооружения здания российской правоохранительной системы.

Анализ различных документов минувших лет показывает, что среди нравственных качеств, которыми должен обладать полицейский, первостепенными были: долг, совесть, справедливость, честь, достоинство. Однако в череде этих важнейших качеств главное место занимали верность императору и верность присяге. В «Клятвенном обещании околоточных надзирателей» (присяге) 1894 г. сказано, что он обещает «верно и нелицемерно служить и во всем повиноваться, не щадя живота своего до последней капли крови» быть преданным императору. На это же нацеливает и «Инструкция городовым московской полиции». В ней, в частности, говорится, что городовой должен «питать в душе своей непоколебимую преданность государю императору, исполнять службу его императорского величества по совести». Аналогичное указание мы встречаем и в «Инструкции для стражников уездной полицейской стражи», в которой указывается, что чины стражи, «храня непоколебимо преданность государю императору, службуего императорского величества должны исполнять честно, по совести, памятуя священные слова присяги».

Известно, что у русского человека в прошлом с детства воспитывали священное отношение к Богу и государю. Однако требование быть верным императору для полицейских означало сохранять ему верность как гаранту личности и собственности. Говоря современным языком, сотрудник должен хранить верность президенту как гаранту конституционных прав граждан. Процитированные документы свидетельствуют, что сотрудник призван охранять не интересы партии или группы людей, а быть защитником интересов личности и собственности граждан.

Представляются чрезвычайно примечательными слова в тексте присяги о том, что околоточный надзиратель клянется исполнять свой долг, не щадя своей жизни, и быть верным присяге «до последней капли крови». То есть, оказавшись в ситуации выбора, когда нет никаких внешних «контролеров», кроме собственной совести, даже если жизни угрожает опасность, полицейский обязывался не допустить несправедливости, чего бы это ему ни стоило.

Есть еще одно, непосредственно связанное с высказанным выше, положение, с которым мы встречаемся и в текстах присяги и в других документах того периода. Смысл его состоит в том, что полиция — это опора государства, а любой чин полиции есть человек государственный, поэтому его долг состоит в том, чтобы посвятить всего себя служению общества.

Документы свидетельствуют о том, что в лице лучших своих представителей руководители органов внутренних дел прошлого выступали «ревнителями о благе» Отечества, то есть проявляли себя как настоящие патриоты. В 1866 году обер-полицмейстер Санкт-Петербурга генерал- лейтенант Ф.Трепов представил тогдашнему министру внутренних дел проект преобразования петербургской полиции, в котором указывалось, что дороговизна столичной жизни и ограниченность денежного содержания чи­нов полиции, которое «не только не обеспечивало безбедного существования их семейств, но даже их самих», вызывает огромные затруднения в комплектовании служб полицейского ведомства. Аргументированность изложения и глубокая заинтересованность Трепова в улучшении сложившегося порядка вещей привели к тому, что предложения об увеличении жалованья, пересмотре штатов и др., улучшающие качество службы и жизнь полицейских, были признаны справедливыми, и император повелел немедленно приступить к переустройству полиции Санкт-Пе­тербурга.

Этот частный пример свидетельствует о том, что, как человек державный, отвечающий за важнейший участок работы в государстве, обер- полицмейстер Петербурга по определению не мог не быть «ревнителем о благе» Отечества, не мог не направлять все усилия в этом направлении. Недаром народники пытались устранить Трепова в 1878 году, когда он, уже в качестве петербургского градоначальника, всячески препятствовал их попыткам насильственным путем изменить конституционный строй России.

Для полицейского, как человека государственного, проблема взаимоотношений органов внутренних дел с обществом всегда была одной из центральных. Сложный узел этих взаимоотношений в конечном итоге получает свое проявление в форме нравственной готовности сотрудника оказать содействие всякому, кто обращается к нему за помощью. Ведь зачастую полицейские чины в глазах народа оказываются единственными представителями власти, отмечается в одном из номеров журнала «Вестник полиции», что делает полицейскую службу очень ответственной и требует от сотрудников «высоких личных качеств, которые даются только строгим самовоспитанием и критическим отношением к самому себе»'.

Нравственная готовность к постоянному служению обществу нашла свое отражение и в соответствующих документах, регламентирующих поведение полицейских чинов в тех или иных обстоятельствах. В параграфе 5 «Инструкции городовым» находим указание на то, что «городовой должен помогать не только тем, кто обращается за помощью, но и любому, кто нуждается в такой помощи».

Кроме того, отдельно указывалось на то, как должен вести себя полицейский в свободное от службы время. Вне службы он, как государевый служащий, не должен был забывать о достоинстве своей профессии и стоять на страже интересов общества. Величиной жизни предписывалось «вести жизнь честную, ни в чем не зазорную, воздерживаться от пьянства».

Сегодня нередко по большей части молодые сотрудники (да порой и не только они) качество своей работы «один к одному» соотносят с величиной оплаты за эту работу. Это можно понять. В пору тотальной коммерциализации все труднее становится обеспечить семью жизненно необходимыми духовными и материальными благами, не говоря уже о развлечениях, которых молодая душа закономерно жаждет больше, чем люди других возрастов. Нужно сказать, что эта проблема возникла задолго до жизни нынешнего поколения, и наши предшественники нашли рецепты для ее решения достаточно давно.

Около ста лет назад один из авторов журнала «Вестник полиции», разъясняя обывателю, сколь сложна и необходима служба чинов полиции, отмечал, что «в холод, вьюгу и во мраке ночи» полицейские охраняют покой граждан и нередко выполняют долг ценой своей жизни. Далее автор писал, что «при массе труда, при постоянной опасности и материальной необеспеченности, это уже служба не на страх, а за совесть, это не дело, а подвиг; тут не материальные выгоды, а идеалы общегосударственные; здесь не низшие служащие, а герои». Подобное отношение к сотрудникам полицейского, ведомства находит свое отражение в фактах оценки со стороны государства и его высоких чиновников — тех, кто преданно служил Отечеству. Например, среди награжденных орденом св. Владимира 4-й степени в 1907 г. был пристав села Балакова Тедерс, которого император наградил «за мужественное и самоотверженное выполнение служебного долга».

В свою очередь, реагируя на это событие, самарский губернатор Якунин издает специальный приказ по полиции Самарской губернии, в котором отмечает: «В лице пристава Тедерса я приветствую чиновника, запечатлевшего собственной кровью верность служения своему государю, и горжусь тем, что среди чинов полиции высочайше вверенной мне губернии служат лица, готовые в смутную годину горячо любимого нами Отечества на столь высокие подвиги мужества и доблести».

Следовательно, преданность долгу, служение «не за страх, а за совесть», защита интересов государства и героизм — это нравственные традиции российской полицейской службы. А тем, кто идет в полицию, как отмечал в одной из статей указанного журнала сотрудник наружной полиции И.Гривачевский, корысти ради, кто не способен гордиться службой, в полиции делать нечего.

Обращает на себя внимание тот факт, что нормативные документы того периода своеобразным образом были «вписаны» в миропонимание русского человека того времени. В частности, из произведений искусства, из исторических и др. источников мы знаем, как много значило доброе имя человека любого звания (крестьянина купца, дворянина) для его жизни и жизни потомков. Эта национальная культурологическая традиция непосредственно прописана, в частности, в уже упоминавшейся «Инструкции городовым», которым предписывалось заботиться о «добром имени и чести своего звания». Повелевалось не только соблюдать личную нравственность, но и предотвращать «непристойные поступки» со стороны других служащих, а если таковые будут иметь место, то приказывалось сообщать о них ближайшему начальнику.

Вместе с тем руководители полицейского ведомства предпринимали усилия к тому, чтобы на службу в полицию попадали люди достойные, а поэтому при подборе кадров в полицию требования нравственного порядка были отнюдь не на последнем месте. Предписывались как строгий подход к нравственным качествам кандидатов на службу, так и «строгая разборчивость при определении на должности». Говоря современным языком, кадровая политика полицейского ведомства уже тогда строилась с учетом нравственных критериев личности сотрудников органов внутренних дел, уже тогда оно задумывалось об имидже своих сотрудников в глазах общественности.

Однако следует признать, что взаимоотношения общества и полиции не могли тогда и не могут сейчас представлять из себя идиллическую картинку. Нравственная готовность сотрудника честно служить обществу — безусловно, важнейшая предпосылка успешной службы. Но ее специфика такова, что полицейский, как верно отмечается в одном из номеров журнала «Вестник полиции» за 1908 год, выполняет по отношению к обывателю сво­его рода роль «опекуна», от воли которого зависит все замечать, все видеть и, наоборот, ничего не видеть и не замечать». И обывателю очень трудно убедиться, не поймал ли полицейский вора по независящим от него обстоятельствам или по злому умыслу. А поскольку полицейский порой вынужден, как образно пишет автор журнальной публикации, не пускать «Федьку туда, куда ему хочется и, наоборот, тащить туда, куда ему не хочется», то нередко единственными контролерами деятельности сотрудника оказываются справедливость, долг, совесть, т.е. нравственные регуляторы, которые зависят от воспитательных установок сотрудника.

Особая сложность состоит в том, что нравственные установки, в отличие от правовых, имеют множество подходов. К примеру, Гегель разрешает пойти наперекор абстрактному праву, если жизнь человека может быть спасена кражей куска хлеба, и предлагает не рассматривать это как воровство. Кант, напротив, категорически возражает против любых отступлений от нравственного идеала. Кроме того, как с нравственной точки зрения рассматривать насилие, которое должен использовать сотрудник, если зло оказывает сопротивление?

Один из величайших моралистов прошлого Л.Толстой не приемлет любое «сопротивление злу силою». В свою очередь, русский философ И.Ильин в трактате «О сопротивлении злу силою» резко критикует учение Толстого о непротивлении. Полемизируя с Толстым, Ильин пишет: «Когда какой-нибудь негодяй наносит оскорбление честному человеку или развращает ребенка - это, очевидно, совершается по божьей воле; но когда честный человек пытается помешать негодяю — это происходит не по воле Бога». Ильин справедливо полагает, что насилием является не всякое принуждение, а лишь то, которое связано со злым умыслом, направлено ко злу. Философ даже определяет обстоятельства, стечение которых вызывает принуждение: «Сопротивление злу силой и мечом позволительно не тогда, когда оно возможно, но когда оно необходимо, потому что нет других средств». В этом случае правом человека, а для сотрудника обязанностью является искоренение зла любыми средствами.

Проблема нравственной оправданности принуждения, насилие во благо — это одна из сложнейших проблем в области взаимоотношений общества и правоохранительных органов. Скажем, когда мы видим, как толпы разбушевавшихся фанатов во время футбольного матча или после него начинают крушить все подряд на своем пути, то насилие по отношению к ним со стороны правоохранительных органов — это препятствие на пути распространения насилия. Как бы жестоко это ни выглядело со стороны и что бы ни говорили по этому поводу, мы вправе настаивать на справедливости подобного принуждения.

Совершенно очевидно, что для того, чтобы не переходить пределы здравого смысла в процессе правоприменительной деятельности, сотрудник должен обладать соответствующим набором нравственных качеств. Примечательно, что уже в документах, регламентирующих работу полицейских XIX - начала XX вв., нравственные качества рассматриваются как качества профессиональные, а не как нечто прилагательное к последним.

Так, в приказе московского градоначальника в связи с имевшими место случаями «некорректного обращения чинов полиции с публикою» указывается: «Повторяя свое требование к чинам полиции о корректном отношении к публике, не исключая и задержанных, предупреждаю, что мною будут подвергаться ответственности чины, дозволившие себе грубое, оскорбительное или насильственное отношение к кому бы то ни было, а также и те пристава, которые не сумеют внушить подчиненным им вежливое обращение с публикой. Чины полиции должны помнить, что своевольное, грубое, противозаконное отношение роняет достоинство полиции, а в обществе развивает неуважение к полиции вообще». Насколько значимым должен был представляться этот вопрос, если глава г. Москвы издавал приказы, в которых шла речь о культуре общения полицейских! Много воды утекло со времени этого приказа, но до сих пор культура общения остается для многих наших сотрудников ахиллесовой пятой. В источнике столетней давности читаем, что «по правилам полицейский офицер должен одинаково умело говорить с высокопоставленным лицом и с средним обывателем, и с дворником, и с простым, только что прибывшим из деревни мужиком. Исполнение его служебных обязанностей усложняется еще и тем, что прежний дореформенный принцип «тащить и не пищать» давным-давно уже оставлен.

Значит, уже в старой России к культурному уровню полицейских предъявлялись достаточно высокие требования. Власть предержащие хорошо осознавали, что вежливое обращение и умение общаться с различными категориями лиц способствуют возвышению авторитета полиции в обществе. Нельзя не обратить внимание и на то, что демократизация социальной жизни России того периода поставила перед российскими полицейскими задачу пе­рейти от сугубо запретительных действий к предупредительным, при которых опять-таки резко возрастала значимость культурного уровня полицейских. Многие десятки лет отделяют нас от того времени, но как кажутся похожими наши времена!

Демократизация российской жизни в пореформенный период в целом определяла и существенные изменения во взаимоотношениях внутри полицейских подразделений. В одном из номеров «Вестника полиции» говорится, что полицейский руководитель только тогда может рассчитывать на хорошую службу своих подчиненных, когда он делает упор не только на «муштру» и строгость дисциплины, но когда он наряду с этим относится к подчиненным гуманно, кропотливо занимается их воспитанием. В документах, регламентирующих взаимоотношения в коллективе органов внутренних дел, показывается, как конкретно этот воспитательный процесс должен осуществляться.

В частности, в «Букваре современного городового» (пункт № 11 - «дисциплина») обращается внимание на то, что поддержание дисциплины в подразделении должно достигаться не резкостью и грубостью, а моральными средствами. В этом же пункте идет речь и о том, что специфика полицейской службы «существенно разнится от военной своим скорее индивидуальным, чем коллективным характером», а поэтому «воспитывать полицейского надо, вникая в подробности службы каждого из них, давая совет и оценку их действий, возбуждая этим к себе доверие и расположение, а не страх».

Таким образом, во-первых, воспитательное воздействие и формирование личности подчиненного, можно сказать, является традицией русской полицейской службы. Кроме того, нельзя не обратить внимание на то, что взаимоотношения руководителя и подчиненного опираются на особенность нашего образа жизни и национального характера, что выражается, в частности, в указании на доверительность этих взаимоотношений. Во-вторых, старшим начальникам предписывалось уже тогда делать упор на индивидуальные, а не на коллективные формы воспитания, предлагалось вникать в интересы подчиненных, что должно вызывать доверие и расположение последних. Словом, утверждалось, что успешно руководить подчиненными можно лишь тогда, когда во взаимоотношениях с ними опираешься на нравственные регуляторы. Вообще нельзя не отметить, что весь документ отличается гуманистической направленностью. Защита интересов человека в различных формах службы городового отличает множество положений этого документа, включая взаимоотношения полицейский - гражданин, начальник - подчиненный.

В истории культуры России есть еще немало имен, которые предстоит открывать заново. Есть такие имена и в истории русской полиции. Это люди чести и долга, подлинные профессионалы своего дела, целью жизни которых было служение Отечеству «по совести». К таким относится один из руководителей полицейский стражи Санкт-Петербурга в самом начале XX в. — полицмейстер 4-го отделения полковник Владислав Францевич Галле, у которого любовь к Отечеству выражалась и его делах, и в его отношении к людям, которыми он руководил и с помощью которых он выполнял порученное ему дело.

Еще будучи ротмистром, он стал одним из тех руководителей Резерва

Санкт-Петербургской столичной полиции, при котором тот превратился в первоклассную школу для полицейских, а затем, когда В.Галле уже в звании полковника стал руководить полицейской стражей, то при его активном содействии был построен образцовый, с прекрасной домовой церковью, садом и огородом, приют для 100 увечных и престарелых чинов полиции и их семейств. Он добился у властей Санкт-Петербурга устройства на городском кладбище специального, «с каменной часовней посредине, кладбища для чинов полиции, и каждый похороненный чин полиции имел фундаментальный памятник», сумел организовать «дачную колонию (что-то типа наших баз отдыха), которой ежегодно пользовались 30 семей городовых из числа многосемейных», и многое другое.

Очень хотелось бы, чтобы среди нынешних руководителей органов внутренних дел было побольше таких, как В.Ф. Галле, чтобы те, кому в XXI в. предстоит руководить подразделениями органов внутренних дел, были на него похожи.

В параграфе 7 «Инструкции городовым», посвященном поведению в суде, говорится: «Как бы ни был городовой исправен, сметлив и расторопен, но если он будет замечен в лицеприятии, пристрастном показании на суде, умышленном обвинении невинного, лихоимстве и других подобных ему поступках, то он не только не будет терпим на службе, но и подвергнется сверх того за такие поступки строгому по закону взысканию». Это к вопро­су о выражении внешней честности. Что же касается внутренней, то во многих документах, цитированных выше, шла речь о необходимости для полицейских исполнять службу «по совести».

Вывод: Традицией полицейской службы в России всегда был критерий честности и порядочности. Один из крупнейших исследователей нравственности И.Кант писал, что «ложь может быть внешней или внутренней. Внешняя ложь делает человека предметом презрения в глазах других, внутренняя - а это еще хуже - в его собственных глазах, она также оскорбляет достоинство человечества в его лице. Так вот нужно признать, что в различных документах, связанных с деятельностью полицейских, мы постоянно встречаемся с требованиями к ним о соблюдении как внешней, так и внутренней порядочности. Все это в конечном итоге именуется честью.

Вывод по теме: Тексты присяги, инструкций и др. документы дореволюционного периода свидетельствуют, что исполнение профессиональных обязанностей полицейского требовало высоких нравственных качеств, среди которых:

а) беззаветная преданность интересам государства;

б) личная честность и порядочность;

в) вежливость и доброжелательность, отзывчивость в общении с населением;

г) дружелюбие в общении с коллегами - являются одними из главнейших.

Наличие этих качеств традиционно рассматривалось как основа профессиональной пригодности полицейского России.