Комиссии по правам человека при Президенте РФ и при главах администраций российских регионов и при главах администраций российских регионов.

Комиссия по правам человека при Президенте РФ была создана еще в 1994 г. и ее председателем стал С.А.Ковалев. Позже, после острой критики Ковалевым действий Российской власти во время первой чеченской войны, председателем комиссии был назначен ученый-юрист с опытом работы в международных организациях. В.А.Карташкин. Сразу после победы Б.Н.Ельцина на выборах президента РФ в 1996 им был издан Указ, в соответствии с которым комиссии по правам человека должны были создаваться при Главах администраций во всех субъектах Российской Федерации. Главной целью деятельности таких комиссий являлось содействие главам администраций в обеспечении соблюдения прав человека в субъектах РФ. За прошедшее с момента издания этого Указа соответствующие комиссии были созданы примерно в двух третях субъектов РФ. В первом приближении можно выделить следующие варианты развития таких комиссий: 1. В состав комиссий входят представители администрации, депутатов, правоохранительных органов, церкви, университетские преподаватели — юристы. Представители правозащитных НКО в состав комиссий не включаются. Как правило, в этом случае комиссия существует преимущественно на бумаге, с целью демонстрации выполнения Указа президента. В лучшем случае — ведется прием жалоб, и происходит помощь отдельным конкретным людям. В худшем — заявляется о желании "координировать" правозащитное движение в регионе, это желание с негодованием отвергается правозащитниками. К инициативам по созданию института регионального Уполномоченного по правам человека комиссия относится нейтрально, или отрицательно (например, Архангельская область). 2. В состав комиссии, наряду с людьми, указанными в первом варианте, входят и представители общественных правозащитных организаций. Комиссия собирается достаточно регулярно, и во время этих встреч правозащитники используют возможности таких встреч для развития своих контактов и возможностей для помощи конкретным людям. В свою очередь, представители власти узнают о позициях т мнениях правозащитников. Таким образом, наряду с помощью конкретным людям создается также и "площадка для общения" или даже сотрудничества (Например, в Ростовской области). Комиссии и их руководство положительно относятся к созданию института Уполномоченного по правам человека, в отдельных случаях сами разрабатывают соответствующие законы (например, Санкт-Петербург). Правозащитники или люди с близкими взглядами не только входят в состав комиссий, но и являются их руководителями. Таким образом, возможности комиссий эффективно используются для развития правозащитной деятельности в регионе. Комиссии активно участвуют в создании института Уполномоченного по правам человека (Нижний Новгород, Иркутск), а в отдельных случаях, после принятия соответствующего закона, председатель комиссии избирается на пост Уполномоченного (Саратовская область). К сожалению, примерно в половине ситуаций реализуется первый вариант деятельности комиссий, несколько реже — второй вариант, третий же вариант существует в виде отдельных случаев. Ярким примером первого варианта, может служить комиссия по правам человека при Губернаторе Краснодарского края, созданная осенью 1998 г. В первой публикации о деятельности комиссии было сказано, что одной из задачей комиссии будет координация работы всех правозащитных организаций края. Это намерение вызвало резкую негативную реакция краевых правозащитников, которые заявили, что они никого не уполномочивали на координацию их действий и будут и впредь действовать исключительно самостоятельно. Общей чертой деятельности комиссий по правам человека является следующее: - Комиссии работают на основе Положений, утвержденных решением Главы администрации - Состав комиссии и ее руководство также утверждается решением Главы администрации, который может в любой момент времени изменить ее состав. - Комиссия действует преимущественно на общественных началах, в ее составе лишь один освобожденный сотрудник — председатель, его заместитель или ответственный секретарь, в других же случаях это просто технический секретарь, причем отвечающая также и за работу других подразделений администрации. Все организационно-техническое обеспечение деятельности комиссии производится за счет администрации в тех пределах, какие будут определены администрацией. Ясно, что при таких обстоятельствах говорить о какой-либо самостоятельности действия комиссий не приходится. Существенно более самостоятельным государственным институтом защиты прав человека является на наш взгляд институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана), работающего на основе специального закона, избираемого депутатами при сложности отставки, а также обладающего собственным офисом вне структур исполнительной или представительной власти и отдельной строкой в бюджете. Поэтому логично было бы на первый взгляд считать, что обсуждаемые комиссии при главах администраций являются лишь этапом на пути создания независимого государственного органа по защите прав человека — института Уполномоченного по правам человека. Вместе с тем существует два обстоятельства, заставляющие по иному подойти к перспективам деятельности обсуждаемых комиссий. Прежде всего, согласно Федеральному закону "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", институт Уполномоченного может существовать в субъектах РФ — подчеркнем, "может", а не "должен". Реальный опыт показывает, что исполнительная власть в большинстве областей и республик РФ не желает существования у себя такого независимого контролера. К началу 2001 г. Уполномоченные по правам человека избраны всего в семи субъектах РФ, а соответствующие законы приняты лишь еще в тринадцати областях и республиках. Низкая вероятность появления института Уполномоченного в большинстве субъектах РФ заставляет с большим вниманием отнестись и к деятельности Комиссий при главах администраций, которые еще долго могут быть единственной государственной структурой, нацеленной на соблюдение прав человека. Во-вторых, одной из функций комиссий при главах администраций является экспертная функция, экспертиза и советы руководству исполнительной власти с целью избежать нежелательные последствия при принятии тех или иных управленческих решений. Именно так и рассматривал свою деятельность как председателя комиссии по правам человека при губернаторе Саратовской области ее председатель А.С.Ландо, участвую во всех заседаниях правительства области. Другое дело, насколько осмеливаются выступать в роли экспертов председатели большинства комиссии, и насколько руководство регионов нуждается в такой экспертизе. Вместе с тем можно предположить, что по мере развития в России правовой реформы и закрепления приоритета прав человека, а тем более, после решений Страсбургского суда по правам человека в отношении России (известно, что денежная компенсация потерпевшему и деньги на судебный издержки, которые составляют десятки тысяч долларов, будут выплачиваться из бюджетов соответствующих регионов), главы администраций все более будут заинтересованы в квалифицированных советах такого рода. Третьим основанием для рассмотрения деятельности Комиссий не как переходной структуры, а по сути, является существующий международный опыт. Оказывается, сегодня примерно в тридцати странах мира успешно действуют так называемые Национальные (государственные) комиссии по правам человека, т в большинстве случаев они прекрасно срабатываются с существующим в этих странах институтом омбудсмана. Таким примером является, в частности, Дания, где работают и Омбудсман Дании и Национальная комиссия по правам человека. Если Омбудсман и его офис занимается преимущественно рассмотрением конкретных случаев нарушения прав человека, то национальная комиссия по правам человека концентрируется на обобщении конкретных случаев, на экспертизе законопроектов с позиции возможности нарушения прав человека, на анализе соответствия датских законов европейскому законодательству, наконец, на правовом просвещении и воспитании. Поэтому можно рассматривать деятельность комиссий по правам человека, в особенности на федеральном уровне, не только как "переходной этап" к созданию института Омбудсмана, но и как самостоятельный компонент государственных правозащитных структур. В тех же регионах, где представительная и исполнительная власть не готовы к введению института регионального уполномоченного, эти комиссии остаются пока единственными государственными правозащитными структурами.