Принципы функционирования муниципальной службы

Функционирование муниципальной службы — это деятельность муниципальных служащих. Соответственно, принципы функционирования муниципальной службы представляют собой основные начала, руководящие идеи и требования, которые лежат в основе деятельности муниципальных служащих. Исполняя свои должностные обязанности, реализуя свои служебные права, муниципальные служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности этими началами, идеями, выполнять эти требования.

К принципам функционирования муниципальной службы или деятельности муниципальных служащих относятся:

1. Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих. Верховенство закона (основного (Конституции РФ), федерального, субъекта Российской Федерации) — это его «господство» над иными актами. Данный принцип означает, что при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей он прежде всего должен действовать в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 15 Конституции РФ она (Конституция) имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Под «иными правовыми актами» понимаются как подзаконные акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти), так и подзаконные акты субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления. Наибольшее количество проблем возникало и возникает как раз с последними двумя группами актов.

Как действовать муниципальному служащему, если, допустим, орган местного самоуправления принял новый акт и наделил муниципального служащего полномочиями по его исполнению? Должен ли знать муниципальный служащий содержание федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, регулирующего вопрос, разрешаемый актом органа местного самоуправления? Конечно, должен, а в некоторых случаях даже обязан. Например, в квалификационных требованиях к муниципальному служащему прямо устанавливается, что он должен знать законодательство о муниципальной службе, а также законодательство по вопросам, которые он решает в рамках своих должностных обязанностей. Так, служащий, решающий вопросы создания условий для жилищного строительства, обязан знать основы жилищного законодательства. Жилищное законодательство строится на Жилищном кодексе РСФСР, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, регулирующих жилищные вопросы. Соответственно, муниципальный служащий, зная указанные законы, также должен знать, насколько нормативный правовой акт, принятый органом местного самоуправления, соответствует этим законам. Следует отметить, что устанавливать соответствие или несоответствие актов федеральному законодательству или законодательству субъекта Российской Федерации должны либо правовое управление (отдел) органа местного самоуправления, либо юрист, но не применяющий акт специалист. Но, допустим, все же путем правового анализа муниципальный служащий, отвечающий за вопросы жилищного строительства, устанавливает несоответствие решения главы администрации Федеральному закону «Об основах федеральной жилищной политики» или зако­ну об основах федеральной жилищной политики в субъекте Российской Федерации. В соответствии с принципом верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами при исполнении своих должностных обязанностей он должен руководствоваться нормами указанных законов, а не нормами противоречащего им акта.

То же следует сказать и о должностной инструкции. Должностная инструкция — это организационно-правовой документ, в котором определяются основные функции, обязанности, права и ответственность работника при осуществлении им деятельности в определенной должности. Она составляется по каждой штатной должности, носит обезличенный характер и объявляется работнику под расписку при заключении трудового договора[2].

В должностной инструкции закрепляются должностные обязанности и права муниципального служащего. Должностные обязанности — это обязанности, которые муниципальный служащий, занимающий определенную должность, должен исполнять с учетом квалификационной характеристики должности, технологической однородности и взаимосвязанности работ, позволяющих обеспечить оптимальную специализацию служащих.

Должностная инструкция, в рамках принципа верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъекта РФ (именно в такой последовательности), не должна им противоречить. Противоречие чаще всего выражается в следующем:

- должностные обязанности выходят за пределы компетенции муниципального служащего, т.е. муниципальный служащий наделен обязанностями, которые либо не предусмотрены законодательством, либо эти обязанности может исполнять только строго установленное лицо (государственный служащий — судья, следователь, прокурор, пр.);

- права, свободы и гарантии муниципального служащего ограничены по сравнению с правами и свободами, указанными в Конституции РФ, федеральных законах или законах субъектов Российской Федерации, а также введены дополнительные, не предусмотренные указанными актами отдельные ограничения и запреты для муниципальных служащих;

- права и гарантии муниципального служащего установлены чрезмерно по сравнению с правами и гарантиями, указанными в Конституции РФ, федеральных законах или законах субъектов Российской Федерации, т.е. муниципальный служащий наделен льготами или иными преимуществами, которые не предусмотрены указанными законами;

- отдельные ограничения и запреты для муниципального служащего, установленные Конституцией РФ, федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, ликвидированы.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. В Конституции РФ (ст. 2) установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Комментарий ученых-юристов к ст. 2 Конституции РФ сводится к следующему: «Признание прав и свобод человека в Российской Федерации означает, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект бесконтрольной государственной деятельности, а как равноправный субъект, реализующий свои конституционные права. В Российской Федерации никто не может быть ограничен в правомерных средствах защиты своего человеческого достоинства и основанных на нем прав. Государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать права и свободы предусматривает активную деятельность государства по созданию условий для их реализации»[3].

Определение юридической природы прав и свобод человека и гражданина продолжают ст. 17 и 18 Конституции РФ — права и свободы признаются и гарантируются в Российской Федерации. Они являются непосредственно действующими, т.е. их существование, а соответственно, соблюдение, обеспечение, реализация и защита не зависят от каких-либо внешних обстоятельств, воли отдельных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими также означает, что «человек и гражданин могут осуществлять свои права и свободы, а также защищать их в случае нарушения, руководствуясь Конституцией, ссылаясь на нее»[4]. Комментируя ст. 18 Конституции РФ, Е.А. Лукашева также отмечает особое значение положений ст. 18 Конституции РФ для органов местного самоуправления: «При осуществлении своей компетенции, в частности при обеспечении самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью, проведения референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления, органы местного самоуправления должны исходить из незыблемости, нерушимости и непосредственного действия основных конституционных и иных прав и свобод граждан как ведущих принципов своей деятельности»[5].

Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Соответственно, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина означает, что обязанностями муниципальных служащих являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Данный принцип можно отнести и к рассматриваемой группе принципов (принципов деятельности), и к группе принципов организации муниципальной службы. В сфере деятельности муниципальной службы он берет свое начало в ст. 12 Конституции РФ, в которой закреплено, что местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно. Муниципальная служба не является частью системы государственной службы. Она независима от федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции.

Пределы компетенции местного самоуправления установлены ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения были перечислены и рассмотрены в предыдущей главе. Именно в пределах указанных вопросов орган местного самоуправления самостоятельно принимает решения, и, соответственно, деятельность муниципальных служащих строится именно на этих решениях. Какой бы то ни было орган государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных служащих, должностных лиц местного самоуправления и органов местного самоуправления