Механизмы социальной политики

Правовое обеспечение социальной политики

Законодательная база социальной политики формируется законодательной ветвью государственной власти и определяет общие направления социальной политики, прежде всего в части социальной защиты населения, функционирования систем социального страхования. Разработку нормативных материалов текущего характера в рамках соответствующих законодательных документов осуществляют как законодательные, так и исполнительные структуры. Субъектами нормативно-законотворческой деятельности в пределах своей компетенции являются также и местные органы управления.

Все действующие документы, регламентирующие разработку и проведение социальной политики, разделяются на несколько крупных групп.

К первой группе относятся документы, составляющие системообразующее государственное социальное законодательство. Это — государственные законы, определяющие общие, принципиальные условия функционирования различных отраслей социальной сферы, включая трудовые отношения, пенсионное обеспечение и т.п. Такие документы разрабатываются и принимаются на уровне государственных органов законодательной и исполнительной власти.

Изменения в документы данной группы также вносятся только на государственном уровне.

В состав второй группы входят документы, определяющие условия исполнения системообразущего социального законодательства, или нормативные материалы текущего характера.

К третьей группе относятся правовые акты, принятые органами законодательной и исполнительной власти на региональном и местном уровнях. Ими определяется бюджет социальной политики в части расходов, финансируемых из средств региональных (местных) бюджетов; устанавливаются региональные доплаты к государственным социальным трансфертам (например так называемым социальным пенсиям); вводятся дополнительные меры социальной поддержки населения.

Под государственными социальными трансфертами будем понимать предоставляемые домашним хозяйствам средства в денежной или натуральной формах из средств консолидированного государственного бюджета без получения от домашних хозяйств каких-либо эквивалентов в краткосрочной перспективе. Государственные социальные трансферты разделяются на страховые,, средства на предоставление которых формируются за счет регулярных страховых взносов домашних хозяйств или осуществляемых юридическим лицом в их пользу, и нестраховые, финансируемые непосредственно из консолидированных доходов государственного бюджета.

Принятая правовая база социальной политики определяет особенности всех прочих ее механизмов.

Налоговые рычаги и стимулы социальной политики

Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике используются для ориентации работодателей на содействие проведению социальной политики (в качестве пассивных ее субъектов), а домохозяйств — на повышение уровня экономической самостоятельности и социальной защищенности, обеспечиваемой собственными усилиями.

ПРИМЕРЫ: снижение налоговой нагрузки

В 1990-е гг. в Российской Федерации феномен теневой заработной платы, не облагаемой подоходным налогом, на которую не начислялись обязательные взносы в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования; в дальнейшем — единый социальный налог), стал серьезной проблемой.

Одной из попыток сокращения этой части оплаты труда и создания соответствующих стимулов у работодателей стало принятие в 2000 г. второй части Налогового кодекса Российской Федерации. Одним из инструментов выведения оплаты труда из "тени" должна была явиться ст. 224. В соответствии с этой статьей средства, полученные физическими лицами в виде оплаты труда, стали облагаться по единой ставке 13% (ранее предельная ставка, по которой с них уплачивался подоходный налог, достигала 35%).

Стимулирование населения в области легализации доходов и его экономической активности предполагалось осуществлять в соответствии со ст. 219, установившей социальные налоговые вычеты (в определенных пределах отдельные виды перечислений на благотворительные цели, плата за обучение и лечение налогоплательщика), и ст. 220, определившей имущественные налоговые вычеты (в частности, налоговый вычет на новое строительство либо приобретение на территории страны жилого дома или квартиры, который, однако, не должен был превышать 600 тыс. руб.). Кроме того стимулы у населения создавались, так же как и у работодателей, упомянутой единой ставкой (13%) подоходного налогообложения.

Во многих странах практикуется льготное налогообложение юридических лиц, использующих труд пенсионеров и инвалидов, а также тех юридических лиц, которые благодаря выпуску своей продукции (услуг) способствуют удовлетворению платежеспособного спроса населения или же реализуют необходимые для этого инвестиционные проекты. Налоговые льготы могут предоставляться и юридическим лицам, осуществляющим мероприятия, направленные на улучшение качества жизни населения, например, связанные с выполнением природоохранных проектов.

Механизмы социальной политики

На прошлом занятии мы говорили о понятийных рамках термина «социальная политика», обозначали ее цель, субъекты и объекты, с которыми она работает.

Также мы говорили о двух подходах, которые реализуют различные государства на своей территории.

Если продолжить творчески развивать мысль о подходах, то подразумевается наличие стратегии в области социальной политики как основы работы механизма.

Цель = повышение уровня и улучшение качества жизни населения.

Социальная стратегия = структурированный протокол о намерениях различных структур общества по его социальному развитию.

Под социальной стратегией будем понимать совокупность долгосрочных и среднесрочных целей развития общества в области уровня и качества жизни населения.

Социальная стратегия является продуктом общественного консенсуса. Общество участвует в формировании социальной стратегии, однако активность в этой области в отдельные периоды различна: существенно выше в периоды граничных состояний общества и практически сходит на нет при стабильной социально-экономической ситуации.

Яркими примерами для современной России являются взлет общественно-политической активности в конце 1980-х — начале 1990-х гг. и ее последующий резкий спад к концу 1990-х гг., когда многие региональные выборы либо были сорваны либо были признаны состоявшимися при минимально допустимом уровне явки избирателей.

Формы участия общества в формировании социальной стратегии различны — от экстремальных (как это было, например, в России в августе 1991 г. и октябре 1993 г.) до систематической работы в законодательных органах власти выборных представителей населения.

Ответственность за реализацию социальной стратегии возлагается обществом на органы законодательной и исполнительной власти. На этом уровне обеспечивается конкретизация целей социальной стратегии и определяются возможности их практической реализации за счет принятия необходимых законодательных и иных правовых документов, а также обеспечения мероприятий по достижению этих целей источниками финансирования и иными ресурсами.

Цели социальной стратегии распределяются по определенным временным интервалам с учетом их реальной обеспеченности ресурсами. Результаты же разработки социальной стратегии, как правило, облекаются в форму правительственных документов.

ПРИМЕРЫ:

В Российской Федерации в 1990-е гг. социальная стратегия включалась в виде соответствующих разделов в различные правительственные программы. Именно на этом уровне происходит дезагрегирование социальной стратегии по отдельным направлениям, что облегчает решение в последующем задач по подбору мероприятий и формированию ресурсной базы для их практической реализации.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) социальная стратегия (раздел "Социальная политика") включала в свой состав следующие функциональные и отраслевые блоки: 1) стабилизация демографической ситуации; 2) политика в сфере образования; 3) политика в области науки; 4) политика в сфере культуры; 5) реформирование здравоохранения; 6) развитие физической культуры и спорта; 7) трудовые отношения, занятость и миграция населения; 8) социальная поддержка населения; 9) пенсионная реформа. Кроме того, в других разделах Программы были поставлены проблемы структурных изменений в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Дезагрегирование: например, в ней были сформулированы три основных направления пенсионной реформы в стране:

1) реформирование сложившейся пенсионной системы, осуществляющей выплату пенсий на распределительной основе;

2) выработка правовых норм и основных методических и организационных мероприятий, направленных на введение механизмов накопительного финансирования пенсий и обеспечение их функционирования;

3) преобразование системы предоставления досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда путем перехода к накопительным механизмам финансирования досрочных пенсий за счет дополнительных страховых взносов, обеспечивающих необходимый размер пенсии на период с момента достижения льготного пенсионного возраста и до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Однако конкретные показатели пенсионной реформы в стране (вплоть до размеров тарифов обязательных страховых взносов на пенсионное обеспечение) были определены только в декабре 2001 г., с принятием федеральных законов "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Сейчас с социальной стратегией Вы можете ознакомиться на

1. http://programs.gov.ru/portal/programs/whatIs – это портал Госпрограмм РФ (Новое качество жизни)

2. http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/concept/ - портал Минэкономразвития

Главная → Деятельность → Направления → Стратегическое планирование → Концепция долгосрочного развития Российской Федерации

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее – КДР-2020) разработана в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г. и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Цель разработки КДР-2020 - определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе
(2008 - 2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе.

В соответствии с этой целью в Концепции сформулированы:

· основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода;

· стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы;

· формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества;

· цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике;

· цели и приоритеты внешнеэкономической политики;

· параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.

Подводя итог: разработка социальной стратегии и ее направлений - исходный момент проведения социальной политики. На последующих стадиях происходят уточнение ее предметного поля, существующих ограничений и выбор механизмов для реализации.

Предметное поле:

Проведение социальной политики по включенным в социальную стратегию направлениям определяет ее предметное поле. Выделяются четыре основных сектора жизни общества, на которые направлена социальная политика:

• демография (естественное воспроизводство населения, внутренняя и внешняя миграция);

• труд (рынок труда и занятость, подготовка и переподготовка кадров, условия и охрана труда, социальное партнерство);

• доходы населения и их отдельные составляющие (заработная плата, пенсии, социальные пособия), а также налогообложение этих доходов;

• социальная инфраструктура (жилье, школы, дошкольные учреждения, учреждения здравоохранения и культуры и т.п.).

Ограничения:

Проводя социальную политику, необходимо учитывать имеющиеся объективные ограничения. Их наличие не позволяет достичь заявленных целей социальной стратегии одновременно и (или) в полном объеме.

Ограничения в социальной политике разнородны по своему характеру. Их можно разделить на две крупные группы.

Так, приведенный выше пример говорит о существовании в социальной политике экономических (финансовых, бюджетных) ограничений. Это означает, что увеличение расходов на реализацию отдельных направлений социальной стратегии невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения. Например, нельзя повысить величину выплачиваемых государственных пенсий или иных социальных трансфертов, формируемых из средств страхового характера, не повышая тарифов страховых отчислений либо без увеличения базы, на которую начисляются соответствующие страховые взносы. Абсолютное увеличение объемов финансирования государством отраслей социальной инфраструктуры возможно только при условии роста доходов государственного бюджета, а относительное (при неизменных доходах государственного бюджета) — в случае повышения доли соответствующих расходов в структуре общих расходов государственного бюджета или их реструктуризации.

Другую крупную группу ограничений социальной политики составляют политические (общественные) ограничения. Их происхождение обусловлено тем, что основная или как минимум значительная часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения (объективно (нет денег) или идеологически).

Преодоление политических ограничений социальной политики может осуществляться двумя способами — "сверху " и "снизу ".

В первом случае задача структур, отвечающих за проведение социальной политики, заключается прежде всего в формировании ее законодательной базы, включая бюджетное законодательство, которая должна соответствовать реализуемой социальной стратегии. Эта задача решается в рамках действующих в стране формализованных процедур разработки и принятия законодательства.

Во втором случае процедуры в основном носят неформальный характер. В демократическом обществе речь идет о стимулировании гражданских инициатив, формировании среди объектов социальной политики проводников реализации принятой социальной стратегии.

Механизмы:

Механизмы социальной политики должны отвечать двум основным требованиям:

во-первых, эти механизмы в рамках одной и той же их группы не должны противоречить друг другу и изменяться по возможности синхронно. На результатах социальной политики негативно сказывается, например, несовпадение основных положений трудового законодательства и законодательства о социальном страховании;

во-вторых, механизмы социальной политики не должны, с одной стороны, тормозить новые эффективные формы социальных отношений, уже развитых самим обществом (например, разнообразных форм трудовых договоров, контрактов между работодателем и работником на рынке труда), а с другой стороны, их использование должно быть направлено на стимулирование новых форм социальных отношений, самостоятельное развитие которых обществом невозможно (типичным примером является пенсионная реформа). Иными словами, при использовании механизмов социальной политики субъектами последней им должен быть придан активный характер.

К основным механизмам социальной политики относятся законодательная и нормативная база, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административные решения (административный ресурс), а также политические методы.