Классификация унитарных государств

Понятие «унитарное государство» своим происхождением с этимологической точки зрения обязано латинскому«unus» - один. Поэтому это понятие идентично таким выражениям как «единое» или «неделимое» государство. Такая характеристика государственного устройства часто встречается и в консти­туциях унитарных государств. Например, ст. 1 Конституции Республики Молдова провозглашает, что «Республика Молдо­ва - суверенное и независимое, единое и неделимое государство», Конституция Французской Республики называет Францию неделимой республи­кой. В то же время для консти­туционного законодательства ряда стран СНГ характерно и прямое употребление термина «унитарная республика» (ст. 7 Конституции Азербайджанской Респуб­лики; ст. 1 Республики Беларусь; ст. 1 Конституции Кыргызской Республики, ст. 1 Конституции Республики Таджики­стан).

В Кыргызской Республике были приняты две конституции - 1993 и 2010 гг. В обеих конституциях Кыргызская Республика провозглашается унитарной.

По всей видимости, в конституци­онных нормах этих стран использована терминология, выработанная советской юридической наукой. Однако и в совет­ской, и в современной науке унитарное государство понимается не совсем одно­значно. В общих работах по теории пра­ва и государства унитарное государство очень часто упрощенно понимается как единое или слитное государство, в кото­рое входят обыкновенные администра­тивно-территориальные единицы, не об­ладающие суверенитетом и самостоя­тельностью, управляемые центральной властью и т.п.. Такие определения верны лишь отчасти, они не учитывают тех раз­новидностей унитарного государства, ко­торые возникли в современном мире.

Иногда же теоретиками права и государства эти обстоятельства учиты­ваются. Так, С.А Комаров пишет, что «унитарное государство представляет со­бой простое, цельное государство, от­дельные части которого иногда могут об­ладать автономией...»[8].

Существует в теории права и государства также деление унитарных государств на централизованные и децен­трализованные, а среди последних выделяются и гос­ударства с «наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений».

Значительно дальше в вопросе классификации унитарных государств идут представители науки конституцион­ного права. Наиболее подробно она раз­работана В.Е. Чиркиным. Он делит уни­тарные государства на централизован­ные, децентрализованные, относительно децентрализованные государства, а также на простые и сложные унитарные госу­дарства. При этом централизацию либо децентрализацию унитарного государ­ства В.Е. Чиркин связывает с системой управления административно-территори­альными единицами государства [9]. При централизованном государстве во все звенья такого деления, включая самое низовое (общинное), назначаются для управления чиновники центральной вла­сти или чиновники, утверждаемые выс­шей властью из числа кандидатур, пред­ложенных местным представительным органом. В меньшей степени, но все же централизованным, он считает унитарное государство, в котором низовые звенья самоуправляемы, а в более высоком (об­ластном) звене управление осуществляет представитель центра. В децентрализо­ванном унитарном государстве вообще нет назначаемых на места представите­лей центрального правительства. Следу­ющая разновидность унитарного госу­дарства - относительно децентрализован­ное государство характеризуется тем, что в административно-территориальных единицах высшего уровня имеется два органа: назначаемый центром чиновник общей компетенции и выборный орган местного самоуправления. Простым унитарным государством В.Е. Чиркин называет такое, территория кото­рого состоит только из административно-территориальных единиц, а сложными, -имеющие автономные образования в виде административной или политической ав­тономии, которую он еще определяет как законодательную.

Такая классификация унитарных государств представляется весьма по­дробной и вполне приемлемой.

В зарубежной литературе эти раз­новидности унитарных государств разли­чают также и в соответствии с разрабо­танной известным французским компара­тивистом Рене Давидом классификацией основных правовых систем (правовых семей) современности: англосаксонской, континентальной (романо-германской) и социалистической. При этом считается, что децентрализованное государство присуще только англосаксонской право­вой системе (системе общего права), от­носительно децентрализованное государ­ство - континентальной, а централизо­ванное унитарное государство есть при­надлежность социалистической правовой системы. Такое утверждение, в об­щем-то, соответствует истине, если сде­лать поправку на то, что централизован­ное государство присуще не только соци­алистическим странам, тем более что их уже почти не осталось. Будет более вер­ным связывать централизованные госу­дарства с тоталитарным или авторитар­ным политическим режимом, вне зави­симости от его идеологической окраски. Таковым действительно был СССР, где реализованный принцип «Вся власть -Советам!» исключал местное самоуправ­ление. Такая же система существует и в современных государствах с авторитар­ным режимом. Например, в Таиланде во все административно-территориальные единицы, д.аже в деревни назначается для управления государственный чиновник

Относительно децентрализован­ные унитарные государства характери­зуются сочетанием местного управления и местного самоуправления в админи­стративно-территориальных единицах высшего уровня и широким самоуправ­лением на более низшем уровне. Класси­ческим примером такого государства яв­ляется Франция. Согласно ст. 72 Консти­туции Французской Республики Франция с изменениями, внесенными конституци­онным законом от 28 марта 2003 г. со­стоит из местных коллективов - коммун, департаментов, регионов, заморских тер­риторий[10]. Эти коллективы сво­бодно управляются выборными советами, но в департаменты и территории назна­чаются представители правительства. Ре­гион, будучи административно-территориальной единицей высшего уровня, избирает региональный совет. В то же время в регион назначается пред­ставитель государства - комиссар рес­публики. Он руководит деятельностью исполнительной власти, в его распоряже­нии находится полиция и т. д. В департа­менты назначается в качестве представи­теля правительства префект, выполняю­щий аналогичные функции. В коммуны как единицы низового уровня представи­тели центра не назначаются. Исполни­тельную власть в них осуществляет вы­борный. Таким образом, в метрополии (заморские территории имеют особый статус) в ад­министративно-территориальных едини­цах - регионах и департаментах - местное управление сочетается с местным само­управлением, а в коммунах - единицах низового уровня - действует только мест­ное самоуправление. Относительно де­централизованные унитарные государ­ства в настоящее время являются наибо­лее распространенными среди развитых европейских стран.

Полностью децентрализованных государств в современном мире немного.

Это страны англосаксонской правовой системы. Крупнейшие из них - Австра­лия, Канада, США - одновременно явля­ются и федерациями. Фактически един­ственным крупным, и развитым децен­трализованным унитарным государством в наше время остается Великобритания. В этой стране на всех уровнях админи­стративно-территориального деления из­бираются советы. Представители цен­тральной власти на места не назначаются. Такая же система действует и в британ­ском доминионе - Новой Зеландии.

Унитарные государства часто делят на простые и сложные. Смысл такого
деления заключается в том, что в простых государствах не существует никаких особых административно-территориальных единиц.

По степени централизации они могут быть как централизованными, так и децентрализованными. Сложные унитарные государства -всегда децентрализованные. В нихпредусмотрены различные виды автономий. Термин «автономия» происходит от древнегреческих слов «autos» - сам и «nomos» - правило, закон. Таким образом, этимологически автономия означает возможность административно-территориальной единицы жить по своим законам, правилам. Иначе автономию можно еще понимать как самоуправляющуюся административно-территориальную единицу. Но в этом смысле автономия вряд ли отличается от понятия местного самоуправления. Иногда отождествление автономии и местного самоуправления
имеет место и в конституционном законодательстве.

Чаще всего, однако, в юридиче­ской литературе автономия понимается как один из способов учета националь­ных, исторических, географических, культурных и иных особенностей от­дельных частей унитарного государства.

Другим способом учета таких же особенностей является федеративное устройство государства. Унитарное государство с автономными образованиями имеет много общих черт с федерацией, хотя по многим параметрам и значительно отличается от нее. Автономные образования к тому же возможны и в федеративных
государствах. Унитарное государство с автономными образованиями, таким образом, занимает промежуточное место между децентрализованным унитарным государством с местным самоуправлением и федерацией. Под автономией понимают и сами автономные образования внутри унитарного (или федеративного) государства. Автономные образования - это такие административно-территориальные единицы государства, которые имеют более самостоятельный статус по сравнению с обыкновенными единицами.

В зарубежной юридической науке обычно рассматривают три вида автоно­мии: территориальную, персональную и корпоративную.

Территориальная автономия мо­жет быть просто территориальной или же национально-территориальной (этнотер-риториальной). Последняя из них являет­ся наиболее распространенной и создает­ся на территориях компактно населенных представителями определенной нацио­нальности (этноса), и является одним из способов разрешения национального во­проса в многонациональных странах. В них, как правило, признается официаль­ный статус местного языка. Так, в про­шлом столетии в датских автономиях -Фарерских островах и Гренландии - офи­циальными языками признавался дат­ский, и, соответственно, фарерский и гренландский. С 1 июля 2009 г. единственным официальным языком в Гренландии является гренландский язык как один из эскимосских языков[11].

Чисто территориальная автономия создается в регионах государства с уче­том иных, не национальных факторов: географических, исторических, культур­ных, социально-экономических. Чаще всего такие автономии существуют на территории одного и того же государства наряду с этнотерриториальными. Напри­мер, в Испании имеются национальные области (Страна Басков, Каталония, Га­лисия) и территориальные исторические области.

Среди территориальных автоно­мий различают политические и админи­стративные.

Наиболее распространенными из них являются политические автономии. Они характеризуются широким спектром представляемых им прав. Зачастую эти автономии имеют собственную законода­тельную, исполнительную и даже судеб­ную власть. Причем политическая авто­номия возможна как в этнонациональ-ном, так и в чисто территориальном ва­риантах. Так, на Фарерских островах и в Гренландии, входящих в состав Королев­ства Дании, имеются выборные законо­дательные органы (легтинг на Фарерских островах и ландстинг в Гренландии), ко­торые формируют и высший исполни­тельный орган - ландсстюри.

Все рассмотренные нами выше унитарные децентрализованные государ­ства с территориальной автономией, за исключением Испании, объединяет та общая черта, что автономные образова­ния в этих странах существуют только на части их территорий, наряду с другими обычными административно-территори­альными единицами. Количество их сре­ди других территориальных подразделе­ний, как правило, незначительно. В Фин­ляндии это только одна автономия -Аландские острова, в Дании и Португа­лии - по две и т.д.

В последние десятилетия появи­лась и еще одна разновидность унитар­ных государств с так называемой област­ной автономией. Иначе их называют еще регионалистскими государствами. Клас­сические примеры таких государств - со­временные Италия и Испания.

Термин «областная автономия» в юридической литературе появился пер­воначально для характеристики государ­ственного устройства Италии. Согласно ст. 114 конституции Итальянской Рес­публики 1947 г. в административно-территориальном отношении Италия де­лится на области, провинции и коммуны. При этом «области создаются как авто­номные образования с собственными полномочиями и функциями согласно принципам, установленным в Конститу­ции».

В отношении Италии отождествление терминов «регионалистское государство» и «областная автономия» не вызывает никаких сомнений. Однако, на первый взгляд, оно неудачно для Испании. Ад­министративно-территориальными еди­ницами высшего уровня, то есть регио­нами, в этой стране являются автономные сообщества. В то же время автономия в Испании, как видно из приведенной кон­ституционной нормы, предоставлена и единицам более низкого уровня: провин­циям и муниципиям. С другой стороны, именно автономные сообщества - регио­ны - в Испании обладают автономией, сходной с автономиями областей Италии, автономии в провинциях и муниципиях урезаны - они, в свою очередь, входят в состав автономных сообществ, являясь своеобразными «автономиями в автоно­миях». Таким же статусом обладают про­винции и коммуны Италии, которые яв­ляются одновременно автономными еди­ницами и территориальными единицами государственного и областного деления (статьи 128 и 129 Конституции Итальян­ской Республики). Анализ кон­ституционных полномочий органов пуб­личной власти таких единиц и в Италии и в Испании позволяет их отнести их к обыкновенным органам местного само­управления. Автономиями в истинном понимании этого слова являются лишь регионы обеих стран. Поэтому, в целом, можно согласиться с отождествлением терминов «областная автономия» и «ре-гионалистское государство» и относить их в равной степени и к Италии, и к Ис­пании. Мы же в дальнейшем будем поль­зоваться термином «регионалистское государство».

Иначе дело обстоит в Испании. В настоящее вре­мя Испания состоит из национальных ав­тономных сообществ: Галисии, Катало­нии, Страны Басков и сообществ, сло­жившихся в исторических кастильских областях Испании. Всего в Испании имеется 17 автономных сообществ.

Еще одной промежуточной фор­мой государственного устройства являет­ся уния, характерная для монархий. Об унии мы же писали в одной из предыду­щих публикаций. К унии в настоящее время относится Соединенное Королев­ство Великобритании и Северной Ирлан­дии, а в прошлом - Австро-Венгрия, Речь Посполитая.