Глава IV. Экономическое регулирование в области

ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

 

Статья 14. Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды

 

Комментарий к статье 14

 

1. Под экономическим регулированием в области охраны окружающей среды (экономическим механизмом охраны окружающей среды) понимается совокупность средств, с помощью которых у субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, стимулируется экономическая заинтересованность в проведении мероприятий по охране окружающей среды и принятии мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду. В комментируемой статье перечислены основные методы экономического регулирования, некоторые из которых, к сожалению, до сих пор не имеют механизма реализации.

Прежде всего к экономическим методам относится разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов. В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. При этом под экологическим прогнозом следует понимать научно обоснованную гипотезу о вероятном будущем состоянии экологических систем, определяемом естественными процессами и воздействием на них человека. По масштабам прогнозируемых явлений различают глобальный (на уровне биосферы), региональный (в пределах нескольких стран, одного материка, океана, моря, крупного озера), национальный (в пределах государства) и локальный (для относительно небольших территорий, например муниципалитетов) экологические прогнозы.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, а также по регионам. Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности и включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

2. Вторым методом экономического регулирования в области охраны окружающей среды является разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации. Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ предполагались для планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды. Ранее данному вопросу была посвящена ст. 15 комментируемого Закона, в настоящий момент утратившая силу. Соответственно, все экологические программы, осуществлявшиеся в 90-х годах прошлого века и вплоть до 2005 г., сейчас свернуты.

3. Важнейшим методом экономического регулирования является установление платы за негативное воздействие на окружающую среду. Плата устанавливается за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду (подробнее об этом см. комментарий к ст. 16).

4. Установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду. Лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов - ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды. Лимиты на размещение отходов, разрабатываемые в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения, устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории. Порядок установления лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления указан в комментариях к ст. 23, 24.

5. Проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов. Экономическая оценка природных объектов представляет собой определение их стоимости в денежном выражении в установленных видах природопользования, учитывая их средообразующие функции и полезности (эстетические, научные и т.п.). Следует иметь в виду, что природные объекты редко бывают изолированными, поэтому экономическая оценка должна проводиться комплексно, включая комбинирование данного ресурса с другими и с оценкой природно-экономического потенциала территории. В бухгалтерском учете оценка природных ресурсов практически не затрагивается. Объекты природопользования отнесены к основным средствам и, соответственно, должны приниматься к учету по первоначальной стоимости. Объекты нельзя создать, но пользователь несет затраты, связанные с получением прав на временное пользование или изъятие ресурса, длительность которого нередко составляет несколько десятков лет.

Экономическая оценка природных ресурсов применяется для определения их стоимости; выбора оптимальных параметров их использования; определения экономической эффективности инвестиций в объекты окружающей среды; возмещения ущерба, причиненного окружающей среде.

6. Одним из экономически привлекательных, стимулирующих инструментов является предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Рассмотрим данные методы подробнее.

Предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий. Наилучшая существующая технология - это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Комментируемый Закон не уточняет критерии отнесения технологий к этой категории и не приводит обоснование выбора этих технологий. За рубежом "наилучшие доступные технологии" эффективно внедряются во всех отраслях промышленности уже более 10 лет, с момента вступления в силу Директивы 96/61/EC "О комплексном предотвращении и контроле загрязнений". Эта Директива требует, чтобы государства - члены ЕС обеспечивали регулирование промышленной деятельности посредством разрешительной процедуры, основанной на технологических нормативах, с использованием "наилучших доступных технологий".

Одним из механизмов реализации рассматриваемого требования является предоставление инвестиционного налогового кредита (ст. 66, 67 НК РФ), который представляет собой изменение срока уплаты налога, когда организации при наличии соответствующих оснований предоставляется право в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Данный кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль организации, а также по региональным и местным налогам на срок от 1 до 5 лет. Организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение договорного срока. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации при наличии такого основания, как проведение этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами; осуществление организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов. Инвестиционный налоговый кредит оформляется на основании заявления организации договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и организацией.

Предоставление налоговых и иных льгот при использовании нетрадиционных видов энергии, вторичных ресурсов и переработке отходов. По оценкам специалистов, в России накопилось более 80 млрд. т отходов, при этом ежегодно образуется еще около 2,7 млрд. т промышленных и 40 млн. т твердых бытовых отходов (ТБО). Средний уровень использования промышленных отходов составляет в России примерно 36%, а ТБО - лишь около 3,5%. Высоким уровнем использования характеризуются традиционно ликвидные виды вторичного сырья, в том числе лом и отходы черных металлов (свыше 88%). Плохо используются золы и шлаки ТЭС (10,4%), полимерные отходы (8,3%), изношенные шины (4,7%). Доля вторичного сырья в производстве важнейших видов продукции составила в 2002 г. в среднем около 11%, а в производстве стали - 27%. Между тем из отходов растительного происхождения возможно получение электрической и тепловой энергии, которая может обеспечить до 7% потребности мировой энергетики. Использование биомассы в общем балансе электроэнергии в 2003 г. составило: в Финляндии - 23%, в Швеции - 18%, в Австрии - 12%. Всего в Европе в 2005 г. было произведено 5 млн. т нефтяного эквивалента биомассы по цене 350 - 450 евро за тонну нефтяного эквивалента (при цене нефти 500 долларов за тонну) <1>.

--------------------------------

<1> Стенограмма заседания Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии // http://www.duma.gov.ru/cnature/ves/st100309.doc.

 

В числе основных факторов низкого в среднем уровня использования отходов в качестве вторичных материальных ресурсов в РФ являются недостаточность и несовершенство правовой базы в сфере обращения с отходами производства и потребления; отсутствие достаточных экономических стимулов для сбора и переработки отходов; несовершенство инструментов регулирования в этой области; недостаточное участие малого и среднего бизнеса в сфере деятельности по сбору и переработке вторичных ресурсов.

Практика применения законодательства в сфере обращения с отходами тяготеет к реализации принципа платности размещения отходов для хозяйствующих субъектов в ущерб реализации принципа стимулирования вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Для наращивания объемов использования отходов не используется такой результативный рычаг, как создание соответствующих организационных, нормативно-правовых и экономических условий для развития чисто рыночных отношений в области сбора, заготовки и промышленного использования отходов в качестве вторичных ресурсов. Целесообразность создания таких условий обусловлена спецификой образования и особыми свойствами отходов как товара и подтверждается опытом развитых стран мира и Европы, которые уже сегодня используют от 50 до 70% отходов производства и потребления, планируя в перспективе полное прекращение полигонного захоронения отходов.

Предоставление налоговых и иных льгот при осуществлении эффективных мер по охране окружающей среды. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденными Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 26 января 1993 г., органам исполнительной власти субъектов РФ с участием территориальных органов Министерства природных ресурсов и экологии РФ предоставлено право устанавливать дифференцированные ставки платы, осуществлять корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачислять эти средства в счет указанных платежей. Разделом 6 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды установлено, что предложения по корректировке разрабатываются конкретными природопользователями на основе планируемых природоохранных мероприятий, которые согласовываются с территориальными органами Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (см. подробнее комментарий ст. 17).

Также к предоставлению налоговых и иных льгот при осуществлении эффективных мер по охране окружающей среды можно отнести предоставление возможности налогоплательщику уменьшить полученные доходы на сумму произведенных расходов - обоснованных и документально подтвержденных затрат. К ним, в частности, в соответствии с подп. 7 п. 1 ст. 254 НК РФ относятся затраты, связанные с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения (в том числе расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и других природоохранных объектов, расходы на захоронение экологически опасных отходов, расходы на приобретение услуг сторонних организаций по приему, хранению и уничтожению экологически опасных отходов, очистке сточных вод, формированием санитарно-защитных зон в соответствии с действующими государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами, платежи за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду и другие аналогичные расходы). Следует иметь в виду, что не учитываются расходы в виде суммы налога, а также суммы платежей за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

В связи с этим на практике часто возникают вопросы о возможности учитывать в расходах плату за загрязнение окружающей среды, если загрязнение производится сверх норм, но в пределах лимита. По данному вопросу существуют две точки зрения <1>.

--------------------------------

<1> Энциклопедия спорных ситуаций по налогу на прибыль. Подготовлен специалистами АО "КонсультантПлюс" // СПС "КонсультантПлюс".

 

1. Выбросы в пределах лимитов в расходах не учитываются.

В статье 23 комментируемого Закона определено, что лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов, с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, могут устанавливаться при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Значит, выбросы в пределах лимитов относятся к сверхнормативным и в расходах не учитываются. Такое разъяснение содержится в письме Минфина России от 1 декабря 2005 г. N 03-03-04/403.

В судебной практике есть примеры решений, подтверждающих такой подход. Так, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в своем Постановлении по делу N А33-11449/05 указал, что предельно допустимыми выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в природную среду являются выбросы, произведенные в пределах установленных нормативов. При соблюдении лимитов на размещение отходов нормативы качества окружающей среды не обеспечиваются. При таком правовом регулировании спорных правоотношений плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду в пределах установленных лимитов является платой за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и в силу подп. 7 п. 1 ст. 254 и п. 4 ст. 270 НК РФ не уменьшает налоговую базу по налогу на прибыль <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 мая 2006 г. N А33-11449/05-Ф02-2414/06-С1, А33-11449/05-Ф02-2416/06-С1 по делу N А33-11449/05 // СПС "КонсультантПлюс".

 

2. Выбросы в пределах лимитов можно учесть в расходах.

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 марта 2008 г. N Ф09-1599/08-С3 по делу N А76-8/07 было установлено, что согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" под нормативами допустимого воздействия на окружающую среду понимаются нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды. Из ст. 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" следует, что под лимитом на размещение отходов понимается предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории, а под нормативом образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Поскольку лимиты на размещение отходов, утверждаемые для налогоплательщика, определяют предельно допустимое воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду, а платежи за размещение расходов в пределах установленных лимитов не являются санкцией за сверхнормативное воздействие на окружающую среду, то отнесение налогоплательщиком таких платежей к расходам, уменьшающим налоговую базу при исчислении налога на прибыль, следует признать правомерным.

В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 15 июня 2007 г. по делу N А26-7961/2006-218 было установлено, что лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ представляют собой фактические выбросы (сбросы) этих веществ, согласованные с органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды на период выполнения утвержденного этим органом плана по достижению нормативов допустимых выбросов (сбросов). Поэтому такие выбросы (сбросы) могут называться временно согласованными выбросами (сбросами), которые могут учитываться в качестве расходов, уменьшающих налоговую базу при исчислении налога на прибыль.

7. Поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, - деятельность по производству и продаже товаров, выполнению работ и оказанию услуг, осуществляемая в целях улучшения качества окружающей среды, охраны окружающей среды или направленная на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду. К предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, можно отнести: строительство, пусконаладка объектов природоохранного назначения; производство оборудования и средств защиты окружающей среды; работы и услуги по обращению с отходами производства и потребления; проектно-изыскательские и опытно-конструкторские работы по созданию природоохранного оборудования, установок, сооружений, предприятий и объектов, прогрессивных природоохранных технологий, методов и средств защиты природных объектов от негативного воздействия; услуги по разработке документации, обосновывающей получение разрешений на выбросы вредных веществ в атмосферу, сбросы сточных вод, размещение отходов производства и потребления; услуги по разработке разделов "Охрана окружающей среды" в ТЭО, ТЭР и рабочие проекты на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение; экологический аудит; информационные услуги в сфере экологии и охраны окружающей среды; экологическое страхование <1>.

--------------------------------

<1> См.: Антимонопольное регулирование рынка экологических и природоохранных работ и услуг // Материалы выступлений на Международном форуме "Рациональное природопользование" 6 - 7 сентября 2005 г.; http:// www.fas.gov.ru/ competition/ goods/ analisys/ a_2891.shtml.

 

8. Возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.

Вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Вред окружающей среде, согласно ст. 77 комментируемого Закона, - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Вред окружающей среде возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (см. подробнее комментарий к ст. 75 - 80).

 

Статья 15. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

 

Статья 16. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

 

Комментарий к статье 16

 

1. Комментируемой статьей конкретизируется базовый принцип экологического законодательства - "загрязнитель платит". В соответствии с рекомендацией ОЭСР (организация экономического сотрудничества и развития) 1972 г., принцип "загрязнитель платит" означает, что загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению властей. Физические и юридические лица, ответственные за загрязнение, должны нести все расходы по мероприятиям, необходимым для ликвидации этого загрязнения или сокращения его до уровня, который соответствовал бы нормативам качества окружающей среды. Однако в России принцип "загрязнитель платит" на практике превратился в принцип "платить за право загрязнять", поскольку многим предприятиям проще заплатить штраф (или вообще ничего не платить), чем выполнять определенную практическую природоохранную деятельность. Россия на сегодняшний день находится в положении единственной промышленно развитой страны, где не работает принятый мировым сообществом принцип "загрязнитель платит". Главными факторами, препятствующими в полной мере применению принципа "загрязнитель платит", являются несовершенство действующего законодательства, противоречивость ряда его положений, а также несформированный, неоформленный институт цивилизованного рынка природоохранных работ и услуг <1>.

--------------------------------

<1> http://academy-professional.narod.ru/chern.html

 

В юридической науке и практике нет единого мнения по поводу того, является плата за негативное воздействие на окружающую среду налогом или платежом. В зарубежных государствах плата за негативное воздействие на окружающую среду является экологическим налогом.

Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются комментируемым Законом, иными федеральными законами. Однако ни комментируемый Закон, ни иное федеральное экологическое законодательство не устанавливают формы, но устанавливают виды негативного воздействия, и, соответственно, виды соответствующих платежей. Федеральными законами, а также подзаконными нормативными правовыми актами, устанавливающими виды и порядок платежей, являются Закон об охране атмосферного воздуха; Закон об отходах; Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"; Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов"; Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления"; Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утв. Минприроды РФ 26 января 1993 г.

Вопросы определения формы платы и правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду законодательством не решены, а в науке нет единства мнений по данному вопросу. Существует несколько подходов к определению правовой природы платы в зависимости от определения налогового или неналогового характера платежей. Плату за негативное воздействие на окружающую среду определяют как налог, фискальный сбор, компенсационный платеж, административный штраф и т.п. Более того, правовую природу платы не могли определить и высшие судебные инстанции. Интересными представляются доводы Верховного и Конституционного Судов при определении в своих решениях правовой природы платы за негативное воздействие. Суть дела состояла в следующем. Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия был утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632.

Решением Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. N ГКПИ2002-178 "О признании незаконным (недействительным) Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в редакции от 14.06.2001" указанное Постановление было признано незаконным (недействительным). В решении Верховного Суда РФ было указано, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе является налогом, поскольку обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст. 8 НК РФ (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства). Из содержания ст. 17 НК РФ следует, что налог, взимаемый в федеральный бюджет, может считаться законно установленным лишь в том случае, когда непосредственно в самом федеральном законе определены его плательщики и элементы налогообложения, к которым относятся: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Между тем в нарушение ст. 17 НК РФ все существенные элементы указанного налогового платежа установлены не федеральным законом, а постановлением Правительства РФ и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти. К тому же, в соответствии с п. 1 ст. 16 комментируемого Закона, формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами. Это является дополнительным подтверждением того, что плата за загрязнение окружающей среды может быть установлена только федеральным законом, а не актом Правительства РФ. С учетом вышеизложенного суд признал незаконным (недействительным) указанное Постановление.

Правительство РФ обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности Постановления N 632. Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и ст. 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" было установлено, что по смыслу ст. 16 комментируемого Закона платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и т.п.

Указанные платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа.

При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку; они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства, экологических факторов, объема загрязнения, а также затрат природопользователей на выполнение природоохранных мероприятий, которые засчитываются в счет платежей за загрязнение окружающей среды. Таким образом, плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление. Изложенное свидетельствует о том, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, и, следовательно, не включаются в систему налогов.

В соответствии с нормативно-правовым комплексом, содержащимся в указанных положениях федерального законодательства в их взаимосвязи, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Таким образом, рассматриваемое Постановление Правительства РФ признано не противоречащим Конституции РФ и подлежащим применению.

2. Все предприятия, учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием, платят за негативное воздействие на окружающую среду. При этом негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды, то есть негативным изменениям физических, химических, биологических и иных показателей окружающей среды.

Комментируемая статья определяет виды такого негативного воздействия в зависимости от объекта воздействия:

выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ. По официальным данным за 2007 год, в 135 городах Российской Федерации (55% городского населения) уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий. В 38 субъектах более 55% городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения воздуха, из них в 6 (Москва и Санкт-Петербург, Камчатский край, Новосибирская, Омская, Оренбургская области) - 75% и более численности городского населения. В 210 городах России средняя за год концентрация одного или нескольких веществ превышает ПДК. Во многих субъектах Российской Федерации есть города, в которых максимальная концентрация какого-либо вещества в течение года превышала 10 ПДК. Всего в Российской Федерации таких городов 30 с населением 11,7 млн. чел. Средние и средние из максимальных концентрации основных загрязняющих веществ превышены: по пыли - в 226 городах, диоксиду азота - в 240, оксиду азота - 133, диоксиду серы - 231, оксиду углерода - 206, по бенз(а)пирену - в 166 городах.

Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников уже в I полугодии 2009 г. составили 9,6 млн. тонн. В течение I полугодия 2009 г. службами мониторинга Росгидромета зафиксирован 31 случай экстремально высокого и высокого загрязнения атмосферного воздуха (10 ПДК и более). Кроме того, зафиксировано 7 случаев аварийного загрязнения;

сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади. В I полугодии 2009 г. отмечено 15 случаев аварийного загрязнения водных объектов. На территории России по итогам за 2007 год выявлено 5967 участков загрязнения подземных вод, при этом более 80% участков загрязнения выявлены в грунтовых водоносных горизонтах, обычно не являющихся источниками питьевого водоснабжения населения. Основными загрязняющими подземные воды веществами являются соединения азота - на 2321 участке, нефтепродукты (1793), сульфаты, хлориды (975), тяжелые металлы - 437, фенолы (371). На 4138 участках (69%) интенсивность загрязнения подземных вод составляет 1 - 10 ПДК, на 1293 участках (22%) изменяется в пределах 10 - 100 ПДК, на 536 участках (9%) превышает 100 ПДК. Наибольшую экологическую опасность представляет загрязнение подземных вод на водозаборах питьевого водоснабжения, которое за период 1985 - 2006 гг. было отмечено на 1950 водозаборах, преимущественно представляющих собой одиночные эксплуатационные скважины с производительностью менее 1,0 тыс. куб. м/сут. Загрязнение 2321 участка (39% общего количества) связано с деятельностью промышленных предприятий, 721 участка (12%) - с сельскохозяйственной деятельностью, 739 участков (12%) - с коммунальным хозяйством;

загрязнение недр, почв. В I полугодии 2009 г. зафиксировано 4 случая аварийного загрязнения почв. Загрязнение почв происходит в основном токсикантами промышленного происхождения. При загрязнении почв тяжелыми металлами в качестве источника загрязнения может выступать одно предприятие, группа предприятий или город в целом. В почвах городов Ижевска, Нижнего Новгорода, Саранска, Владивост<