Этические нормы и правила поведения

Государственных служащих

Российская государственность находится в настоящее время на сложном переходном этапе развития. С одной стороны, осуществляются демократические преобразования, развиваются экономические отношения, расширяются гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а с другой – претерпевают трансформацию общественные отношения, что влечет за собой изменение содержания социальных норм как одного из основных средств регулирования поведения и взаимодействия людей.

В таких условиях происходит реформирование государственной службы Российской Федерации, становление института государственной службы, требующее выработки новых социальных норм, которые соответствовали бы императивам настоящего времени. Вместе с тем существует ряд проблем, требующих глубокого осмысления. Одной из таких проблем является профессиональная деятельность государственных служащих, в регулировании которой важное место занимают социальные нормы.

Во-первых, социальные нормы являются основой для анализа социальных процессов как в объектах социального управления, так и в его субъектах, среди которых одно из важнейших мест занимает государственная служба.

Во-вторых, социальное нормирование является важным фактором регулирования деятельности государственного аппарата. В последние годы оказывается недостаточное влияние этих норм на систему государственной службы, что способствует развитию в ней нарушений в виде коррупции, бюрократизма, забвения интересов гражданина, государства и общества и др.

В-третьих, ощущается необходимость изучения механизмов, влияния социальных норм на деятельность и поведение субъектов государственного управления для использования их в процессе реформирования государственной службы, выработки новых правовых норм как важнейшего направления социального нормирования.

Необходимо также учитывать, что в большинстве стран, проводивших наиболее успешные этические реформы государственной службы, кодексы поведения изначально рассматривались как элемент системы управления административной этикой. Поэтому разработке этических стандартов всегда соответствовали такие мероприятия как, например, создание органа-координатора, наделенного необходимыми функциями по реализации стандартов поведения.

Проект Кодекса профессиональной этики и правил делового поведения госслужащих РФ, разработанный в рамках комиссии при Общественной палате, содержит следующие этические нормы функционирования госслужащих.

Нравственным долгом государственного служащего должны быть: добросовестное исполнение своих служебных обязанностей, стремление быть старательным, организованным, ответственным и преданным своему делу, поддержание своей квалификации на высоком уровне, знание и правильное применение в сфере своих полномочий действующего законодательства, нормативно-правовых актов, норм морали и нравственности.

Служебная этика запрещает действия, нарушающие корпоративную деятельность государственных служащих. Не менее значимыми для государственной службы являются такие качества служащих как патриотизм, гражданственность, мужество при противодействии антикоррупционному или противоправному поведению; лояльность, порядочность в служебных и личных отношениях, честность, ответственность, корректность, терпимость к иным правомерным и нравственным позициям, скромность, умение вести конструктивный диалог и находить целесообразные, рациональные решения, неподкупность, осмотрительность в выборе ближайшего окружения, умеренность в материальных потребностях и бескорыстие.

Государственный служащий обязан разделять этические ценности современной демократии: свободу, равенство перед законом и судом, понимание того, что носителем суверенитета и источником власти в России является ее народ; соблюдать нормы профессиональной этики, регламентирующие служебное поведение государственного служащего в определенной должностным регламентом сфере управленческих отношений, соблюдать государственную и служебно-должностную дисциплину.

Нравственным профессиональным долгом государственного служащего являются: служение всему обществу, каждому ее члену, а не определенным социальным группам или лицам из ближайшего окружения; приоритет государственных интересов над личными, так как государственный служащий наделен властными полномочиями самим обществом в лице многонационального народа для реализации функций государства в интересах общества и государства, благосостояние которых является высшим критерием эффективности и конечной целью служебной деятельности каждого государственного служащего.

Государственный служащий не имеет морального права допукать возможность игнорирования или нарушения требований закона, норм общественной морали, интересов людей, особенно социально незащищенных групп населения, этнических сообществ, всего общества, государства в целом. Исключаются на уровне моральных запретов подчинение государственных интересов личным интересам государственного служащего, частным интересам других лиц, социальных групп, нанесение ущерба общественным и государственным интересам. Моральным долгом государственного служащего является соблюдение основных правил нравственности.

Государственный служащий всех видов государственной службы наряду с правовой ответственностью за служебные упущения и злоупотребление служебным положением, за нарушение норм делового поведения и профессиональной этики несет моральную ответственность в форме корпоративного осуждения коллег, вплоть до негативной оценки личных качеств служащего руководителем и исключения возможности карьерного роста.

Нравственной и служебной обязанностями государственного служащего является достижение такого уровня добросовестного отношения к службе, профессионализма и компетентности, соблюдения требований государственной и служебно-должностной дисциплины, которые обеспечивают эффективную реализацию должностных обязанностей как важнейшей составляющей механизма государственного управления.

Элементом профессиональной этики государственного служащего должно быть глубокое убеждение в том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание функционирования всех органов государственной власти и служебной деятельности государственных служащих.

Недопустимо с позиции профессиональной этики влияние личных, имущественных, финансовых и иных интересов при выполнении государственным служащим должностных обязанностей. Нравственной основой служебной деятельности государственных служащих выступает создание условий, обеспечивающих качество жизни и свободное развитие человека. Безнравственно требовать для государственных служащих качества жизни, разительно отличающихся от условий жизни большинства населения страны.

При наличии конфликтной ситуации между интересами госслужбы и интересами отдельных индивидов, социальных групп и структур госслужащий обязан руководствоваться требованиями закона, социально-политической и экономической целесообразности, общественных интересов, представлений населения о социальной справедливости и моральных ценностях.

Государственный служащий по своим убеждениям обязан быть интернационалистом, уважать и проявлять терпимость к обычаям, традициям, религиозным верованиям различных народностей, этнических групп, религиозных конфессий; бережно относиться к государственному языку Российской Федерации и другим языкам и наречиям народов России, не допускать дискриминации по признакам национальности, расы, пола, социального статуса, возраста, вероисповедания.

Нравственные требования к государственному служащему выходят за пределы его служебной деятельности. Государственный служащий как при исполнении служебных обязанностей, так и вне службы должен воздержаться от поступков, высказываний, действий, наносящих ущерб авторитету государственного органа, правовому статусу и моральному облику государственного служащего. Каждый государственный служащий обязан поддерживать и формировать в общественном мнении населения образ добросовестного, гуманного, компетентного и честного работника аппарата государственной власти.

Государственный служащий в любой ситуации обязан сохранять личное достоинство, в лучшем свете представлять орган государственной власти, в котором он исполняет служебные обязанности, заботиться о своей чести и добром имени, избегать всего, что может поставить под сомнение его объективность и справедливость при решении служебных вопросов.

Государственный служащий не может допускать пристрастность при решении служебных дел, быть свободным от влияния общественного мнения и других способов влияния, от опасений критики его служебной деятельности, если он действует в соответствии с законом, принципом социальной справедливости, признания и соблюдения, защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, что является прямой обязанностью государства и каждого государственного служащего.

Одной из нравственных обязанностей государственного служащего является политическая нейтральность, исключающая возможность влияния и воздействия на его служебную деятельность решений политических партий, общественных движений, религиозных и других общественных организаций.

Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к подчиненным ему государственным служащим, несет моральную ответственность за их поведение и соблюдение ими норм служебной этики, правил служебного поведения. Он обязан быть образцом и примером для подражания в отношении к службе, поддержании благоприятного морально-психологического климата, соблюдения требований служебной этики и этикета, тактичности и корректности в общении, любезности и деликатности при решении частных проблем граждан, обратившихся в организацию за помощью и содействием.

В основу Кодекса должен быть положен дух «общественного служения». И этот дух уже сам по себе будет служить формой контроля над поведением государственных служащих. Например, принятие присяги о верности принципам этого Кодекса перед поступлением на государственную службу будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если и не все время его службы, то, во всяком случае, довольно длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека.

Следует учитывать, что процесс формирования государственных властных структур всегда социально дифференцирован, и привлечение к государственной деятельности людей, уполномоченных императивно осуществлять государственные цели, должно осуществляться качественно.

Критерием «бюропатологии» государственных служащих является их отношение к контролю общества за деятельностью аппаратов органов исполнительной власти. По этому критерию всех служащих органов государственной власти можно классифицировать на две группы: служащие государственного аппарата демократической ориентации и административной ориентации. Так к группе демократически ориентированных (по данным исследования) можно отнести только 14% служащих. При этом среди служащих аппаратов федеральных министерств и ведомств доля ориентированных на демократический контроль общества над государственным аппаратом составила 11, 5%, а среди работников органов власти субъектов Федерации – 15,5 %. Это свидетельствует о том, что доминирующим типом управленческой культуры и значимости по шкале ценностей являются интересы государства, ведомств и вторичность интересов общества, личности, защиты прав и свобод населения

Представители «административной ориентации» склонны к закрытости деятельности аппарата, нетерпимости к деятельности средств массовой информации к «чужим» жизненным идеалам и мнениям, склонны усматривать совершенствование работы аппарата в решении традиционных внутриаппаратных вопросов: планирования, финансирования, контроля отчетности, делопроизводства и т.д.

Указанные ценностные ориентации государственных служащих являются наследием административно-командной системы администрирования, а также воспроизводятся повседневной практикой административного управления. «Бюропатология» может быть одним из факторов отчуждения власти от общества и обострения социальной напряженности.

Внедрение служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих России послужит целям соблюдения в государственной службе этических норм и правил в системе обще­ственных отношений.

§4.Этические кодексы и программы поведения

Государственных служащих

Этические нормы занимают особое положение в системе обще­ственных правил и отношений. С одной стороны, они не предусмат­ривают такой жесткой системы социального контроля для законодательно утвержденных норм, как, напри­мер, судебная система. С другой стороны, этические нормы могут существенно ограничивать личную свободу человека, жестко регламентируя его действия, мысли, чув­ства. «Двигателем» системы внутреннего самоконтроля явля­ются такие мотивы, как самоутверждение, самоидентификация, социальное одобрение и т.п.

В современном обществе рас­тет роль неформальных кодексов, основанных на моральных прин­ципах и правилах. Основными причинами являются:

1. подрыв одной из фундаментальных основ демократии, выражающийся в падении уровня доверия населения к государству и государственным инсти­тутам;

2. усложнение социальной жизни, возрастание интенсивнос­ти изменений, в результате - невозможность предусмотреть все последствия того или иного действия в системе юридических норм;

3. постепенный, но неуклонный и глобальный сдвиг от примитив­ного социального управления к более сложному (от внешнего - к внутреннему, от физического - к морально­-психологическому).

Кодексы (от лат. codex - книга, свод законов) - перечень фор­мальных правил в обществе.

В основе этических кодексов лежат конкретные нормы и принципы поведения. Этический кодекс выполняет три основные функции:

¾ репутационную (имиджевую);

¾ управленческую (организационную);

¾ развития профессиональной культуры.

Репутационная (имиджевая) функция кодекса заключается в формировании доверия к системе госслужбы со стороны внешних групп (граждан, организаций, общественных объединений). Наличие у государственной службы этического кодекса становится общемировым стандартом государственного управления.

Управленческая (организационная) функция кодекса состоит в регламентации поведения служащих в сложных этических ситуациях. Повышение эффективности деятельности чиновников осуществляется путем:

2) регламентации приоритетов во взаимодействии со значимыми внешними группами (защита прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, государства);

3) определение процедур и порядка принятия решений в сложных этических ситуациях;

4) указания на неприемлемые формы поведения, создающие конфликт интересов.

Значение этического кодекса для развития профессиональной культуры служащих заключается в следующем:

¾ формирует определенный образ службы в органах публичной власти, отличающей ее от любой другой, например, службы в сфере бизнеса;

¾ выражается в чувстве общности (солидарности) всех работников, исполняющих службу;

¾ усиливает вовлеченность служащих в дела службы и преданность ей;

¾ усиливает систему социальной стабильности в организациях, где осуществляется служба.

¾ является средством, с помощью которого формируются и контролируются нормы поведения служащих.

Следует также подчеркнуть особую ценность этического кодекса как документа, в котором сосредоточены основные формы существования профессиональных ценностей в системе гражданской службы:

¾ идеалы - выработанные политическим руководством государства представления о совершенстве в различных проявлениях и сферах функционирования государственной службы;

¾ воплощение этих идеалов в деятельности государственной службы и поведении государственных служащих;

¾ внутренние мотивационные структуры личности служащего, побуждающие к воплощению в своем поведении и деятельности профессиональных ценностных идеалов.

Для осуществления обозначенных функций в мировой практике сформировалось два варианта этического кодекса:

1. декларативный;

2. развернутый.

Декларативный вариант этического кодекса стал использоваться с начала XX в. для предъявления этических принципов сотрудникам аппаратов организаций, различных по масштабам и профилю деятельности. По своей сути декларативный вариант –это в основном идеологическая часть кодекса без четкой регламентации поведения сотрудников. Предполагается, что в конкретной ситуации сотрудники смогут сориентироваться, как им себя вести, исходя из базовых этических принципов. Однако во многих случаях трудно оценить этическую правомерность конкретного поступка, исходя из общих принципов. Поэтому, для того чтобы кодекс действительно работал, руководство организации прибегает к постоянной трансляции этих принципов через корпоративные ритуалы (ношение фирменной одежды, регулярное обсуждение этических проблем и др.). Декларативный вариант кодекса решает в первую очередь задачи развития внутрикорпоративной культуры. Чаще всего для решения конкретных управленческих задач кроме кодекса необходима разработка дополнительного пакета организационно-распорядительных документов.

Развернутый вариант этического кодекса получает распространение с 80-х гг. 20 в. в западных странах с подробной регламентацией этики поведения сотрудников. В этом кодексе фиксировались конкретные правила поведения в отдельных областях, где риск нарушений был высок или возникали сложные этические ситуации. В большинстве организаций такие кодексы разрабатываются не для коллектива, а прежде всего для высшего и среднего управленческого персонала и не являются всеобщим документом, объединяющим всех сотрудников.

Следует отметить, что четкой методологии при разработке этического кодекса пока нет. Анализ содержания различных этических кодексов приводит к выводу о том, что основные принципы этических кодексов схожи между собой. Содержание этического кодекса организации определяется, прежде всего, ее особенностями, структурой, задачами развития, установками ее руководителей.

Как правило, кодексы содержат две части:

• вступительную (преамбулу), иногда ее называют идеологической частью (миссия, цели, ценности);

• нормативную (перечень принципов и стандартов служебного поведения).

При этом идеологическая часть может и не включаться в содержание этического кодекса.

Вступительная (идеологизированная) часть раскрывает цели и задачи создания и принятия этического кодекса. Поскольку эти документы определяют правила, которым должны следовать работники организации, то в преамбулу включают этические ценности, принципы и стандарты, которые являются непременной целью деятельности организации. Ценности характеризуют идеал, к которому стремится организация: доверие, верность и преданность, уважение, стремление избегать конфликтов, а также инновации в команде, непрерывное улучшение работы и удовлетворение потребностей потребителей услуг.

В нормативной части этического кодекса разрабатываются этические принципы и стандарты (нормы) поведения сотрудников.

Под принципами понимается основополагающая идея, исходное (руководящее) начало, зафиксированное в установленном порядке.

Эти принципы должны применяться в повседневных управленческих решениях всеми членами организации и могут использоваться для регулирования поведения в профессиональной деятельности; подотчетности; безопасности рабочего места; доверия в осуществлении взаимодействия с потребителями услуг; баланса между прозрачностью и открытостью и конфиденциальностью; связи с населением; участия в политической деятельности; запрещения преследований и дискриминации.

Затем разрабатываются нормы (стандарты, правила) поведения, опирающиеся на принятые ценности и принципы.

Под нормами понимаются общие правила поведения, исходящие от организации или государства и охраняемые ими, которые предоставляют участникам общественного отношения юридические права и налагают на них юридические обязанности, в том смысле, что их исполнение обязательно для всех сотрудников аппарата управления, в числе для руководителей.

При этом наиболее типичными вопросами, разработанными в этических кодексах, являлись ответственность и мера наказания сотрудников за следующие нарушения:

1. предложение взятки и согласие ее принять;

2. совет дать или принять взятку;

3. принятие дорогих подарков;

4. принятие решений или участие в принятии решений, отвечающих личным интересам;

5. неуступчивость в конфликте интересов;

6. личное поведение, нанесшее вред гражданам, организациям, государству;

7. ведение противозаконной политической деятельности;

8. прямое или косвенное использование внутренней информации;

9. неэтичное поведение.

Кодексы должны как можно полнее отражать реальную ситуацию и специфику организации, в которой они принимаются. По результатам исследований выявлено, что содержание большинства этических кодексов можно представить тремя основными положениями:

1. служащие должны быть лояльны к своей организации, ставить ее благо выше личного;

2. в частной жизни служащие не имеют права предпринимать потенциально опасные для организации действия;

3. служащие должны вести себя предупредительно и этично по отношению к гражданам (клиентам).

Рассмотрим сложившийся на практике общий порядок разработки и утверждения этического кодекса в организации. Этот порядок включает три самостоятельных этапа.

Первый этап (проектирование). Разработка проекта кодекса с основным акцентом на цели и ценности руководства и директивных документов, а также существующую в организации этическую проблематику. Для этого проводится работа в двух направлениях:

¾ анализируются кодексы других организаций и особенности их применения;

¾ определяются базовые ценности и цели организации и наиболее актуальные сферы применения кодекса в организации.

Второй этап (обсуждение). Обсуждение проекта кодекса в коллективе и сбор предложений по доработке текста кодекса и системы его исполнения. Поскольку кодекс является новым документом для организации, то на втором этапе работа ведется по следующим трем направлениям:

· разъяснение сотрудникам смысла, значения и сфер применения кодекса;

· привлечение рядовых сотрудников к процессу создания кодекса;

· создание позитивного общественного мнения в отношении кодекса среди персонала;

· подготовка сотрудников как ресурса по внедрению кодекса в практику деятельности организации.

На этом этапе важно предусмотреть все возможные процедуры, включающие в процесс разработки документа по возможности всех сотрудников организации. Только при условии принятия каждым сотрудником этического кодекса он будет реально исполняться.

Третий этап (утверждение). Этот этап включает в себя следующую работу:

4. анализ всех поступивших предложений, внесение изменений в содержание кодекса;

5. выработка механизмов исполнения и внедрения документа;

6. утверждение кодекса в соответствии со сложившейся практикой принятия организационно-распорядительной документации.

Разработка кодекса не ограничивается только написанием и утверждением текста документа. Важно помнить, что заставить сотрудников исполнять этический кодекс при всем желании руководства нельзя или, по крайней мере, эффективность этических стандартов в директивном порядке будет низкой. Сейчас многие организации уже прошли путь создания собственного этического кодекса и столкнулись с проблемой исполнения. Для того чтобы этические нормы стали индивидуальными жизненными правилами сотрудников, они должны глубоко войти в повседневную практику отношений человека с окружающим миром. Добровольное же принятие этих стандартов основывается на актуальных потребностях человека.

Если этический кодекс организации определяет этические принципы, нормы и правила делового поведения, предписываемые к исполнению сотрудниками, то система исполнения этих правил должна:

1. поддерживать и поощрять такое поведение сотрудников, которое соответствует принятым этическим принципам, нормам и правилам;

2. предупреждать отклонения поведения сотрудников от заданных этических стандартов;

3. помогать своевременно выявлять факты конфликтов интересов и этических нарушений;

4. помогать предотвращать и урегулировать конфликты интересов и нарушения профессиональной этики.

Рассмотрим непосредственно процесс построения системы исполнения этического кодекса в организации.

Структура этой системы состоит из следующих элементов:

¾ продвижение этических норм (стандартов) поведения в деятельности каждого сотрудника;

¾ обучение сотрудников основам профессиональной этики и мерам по противодействии коррупции;

¾ сбор и анализ информации об этических проблемах в организации, информирование руководства;

¾ реагирование на существующие этические проблемы и нарушения этических норм, поощрение позитивного этического поведения.

Возможные мотивы соблюдения сотрудниками норм:

¾ страх наказания либо осуждения членами социальной группы, с которой человек себя соотносит и на ценности которой ориентируется;

¾ профессиональная и корпоративная групповая принадлежность;

¾ внутренний нравственный закон.

Рассмотрим практику внедрения этических норм не административным, а рекомендательным порядком. Партнерский подход к внедрению этических норм предполагает добровольность и индивидуальную мотивацию сотрудника к их исполнению; основан на понимании необходимости существования этических норм в организации и возможности их согласования с личными этическими принципами и интересами. Поэтому ресурсом организации становится добровольная инициатива, этическая ответственность и уважение личных этических норм сотрудников.

Основные принципы этических норм, позволяющие реализовать такой подход:

¾ максимальная прозрачность всего процесса разработки и утверждения этического кодекса;

¾ добровольный характер принятия этических принципов и норм сотрудниками организации;

¾ равенство всех сотрудников в исполнении этических норм.

Особенный акцент делается на действиях руководителей всех уровней – они должны задавать своеобразный эталон этичного поведения и контролировать моральное «здоровье» организации.

Безусловно, этический кодекс должен, с одной стороны, ограничивать личную свободу и предотвращать неэтичное поведение, с другой стороны – задавать ценностные ориентиры, предъявлять стандарты профессиональной и корпоративной этики. Поэтому кодекс должен сочетать рекомендуемое и запрещаемое.

Этическая система должна быть построена на основе комплексного подхода и включать следующие основные элементы: руководство (этической системой); стратегия этического развития; базовые стандарты профессиональной и корпоративной этики; система внутреннего контроля соблюдения этических норм; управленческая информация и оценка результатов; система мотивации, поощрений и наказаний.

В любой этической программе базовыми элементами являются: этический кодекс; этические тренинги и обучение; структуры (подразделения, комиссии) по этике; этический аудит. В реальной практике этической программой может стать любой организационный проект, направленный на совершенствование системы исполнения этических норм.