Сущность и значение этики государственной службы

Традиционная этика государственной службы, сформировавшаяся за предшествующую историю, во многом перестала выполнять функции регулятора отношений как внутри госслужбы, так и в отношениях государственной службы с населением. Она перестала успевать за быстро меняющейся ситуацией. В изменении этики госслужбы оформилось несколько тенденций, которые являются предметом осмысления как учеными, так и практиками, занимающимися проблемами развития морали в сфере государственного управления.

Впервые гипотеза об особенностях психологии государственного служащего – «бюрократическом типе личности» - была выдвинута в 40-х годах XX в. (Р.К. Мертоном, Б. Боузмана, Х. Рэйни, В Томпсона и др.), изучались типичные явления в 147 государственных структурах США. Американские психологи пришли к выводу, что «бюрократические болезни» - это системные недостатки организаций, обусловливающие недобросовестную служебную практику, в которой повинны их работники. Эти «болезни» невозможно исправить путем увольнения из организации виновных в них чиновников, ибо недобросовестная практика и служебные нарушения будут продолжаться независимо от состава персонала организации. Система порождает бюрократов, а бюрократы формируют облик системы.

По мнению В. Томпсона, рост специализации в государственном управлении повлек жесткое регламентирование служебных полномочий, за рамки которого чиновник не может выходить, монотонность выполнения служебных обязанностей, рутину и шаблон. Причина «бюрократической болезни» заключается в личных недостатках служащих, их зависимости от мнения руководителей, чувстве уязвимости, неуверенности в себе и своих профессиональных возможностях.

Во многих странах все большее число специалистов приходит к убеждению, что современный административный процесс нельзя выстроить только на принципах рациональной бюрократии, что в сфере государственного управления одних технократических, формально-правовых и рационально-прагматических подходов недостаточно. Управление, как и политика, должно оцениваться с точки зрения морали уже потому, что вполне допустимо в правовом и организационно-административном планах, не всегда может означать, что это также приемлемо и справедливо для конкретного человека.

Этика государственной службы может быть рассмотрена как единство профессиональной и управленческой этики, а также этики замкнутых идеологизированных систем.

Государственная служба предполагает наличие у каждого работающего того или иного объема властных распорядительных полномочий, поэтому этика госслужбы включает в себя все основные элементы этики и культуры управления (принятие решения, его подготовка, реализация, предвидение последствий принятых решений и т.д.). На разных уровнях государственной службы объем властно-распорядительных полномочий различен. На низовых уровнях их объем невелик в силу жесткой централизации деятельности государственной службы, рядовые работники выполняют исполнительские функции, но, тем не менее, определенный набор властных полномочий у них есть.

Этика государственной службы включает в себя целый ряд элементов этики идеологизированных систем: требование подчинения основных личных качеств людей специфике достигаемой (реализуемой) цели, исключение всех тех, кто не способен применять методы и способы, необходимые для достижения поставленных целей. В системе госслужбы всегда существовали официальные или неофициальные способы отслеживания поведения государственных чиновников на соответствие их стандартам, предъявляемым в данный период к госслужащим. Существует система внутренних наказаний госслужащих.

Под замкнутой идеологизированной системой понимают сообщество людей, объединенных идеей несогласия с какой-либо стороной социальной практики, или со всей социальной практикой в целом, или ее значительной частью.

Спецификой создания этих систем является то, что доминирующая идея, а также цели изменения социальной практики, как правило, возникают у одного или нескольких близких по духу людей. Постепенно вокруг них формируется ядро будущей идеологизированной системы. Это ядро не только уточняет цели организации, но и формирует систему способов достижения поставленных целей. Именно идея, цели и способы их достижения впоследствии определяют основу морали создающейся замкнутой идеологизированной системы.

Все замкнутые идеологизированные системы имеют внутренние структуры, подсистемы, задача которых – отслеживать нравственное состояние членов организации, формировать и углублять уже имеющиеся нравственные качества, необходимые для успешного достижения стоящих перед такой структурой целей.

Существуют три направления влияния этики замкнутых идеологизированных систем на мораль государственных служащих:

¾ Точечное внедрение членов замкнутой идеологизированной системы в систему государственной службы.

Происходить это внедрение может разными путями: по итогам выборных кампаний, по конкурсу, в результате предоставления мест в госслужбе союзникам по выборам. Опасность состоит в том, что идут в госслужбу представители ядра замкнутой идеологизированной системы, убежденные люди, обладающие лидерскими и организационными качествами, которые могут отличаться от ведущей политической силы своими целями. В государственном аппарате они часто начинают играть роль неформального лидера, консолидируя вокруг себя часть аппарата. У этой части аппарата возникает своя политическая линия. Если политическая сила ведет в данном направлении активную деятельность, то лидер может проводить через подразделения аппарата на местах свои решения либо тайно, либо открыто.

¾ Технология выборных кампаний

В обществе сформировалось огромное количество групп людей, объединенных самыми различными интересами. Возникает огромное количество малочисленных политических партий, вынужденных на период предвыборных кампаний искать соратников. Поскольку конечные цели сотрудничающих партий могут не совпадать, в период предвыборной агитации не обнародуются конечные цели. Длительное время руководящий состав политической силы, стремящийся к власти, живет в рамках двух моралей: одна для себя и сторонников по партии, а другая для народа.

Даже выиграв выборы, представители политической силы не могут сразу или в короткое время отказаться от позиции, занятой ими на выборах, и продолжают жить в системе двух моралей. Это оказывает влияние и на всю мораль государственной службы, связанное с периодом, когда все основные ценности общества меняются на противоположные. Предыдущий уклад меняется и вводится новый, чаще всего насильственными методами. Чтобы новые ценности усваивались быстрее, намеренно уничтожается вся знаково-символическая система предыдущего периода.

¾ Расширение идеологизированной системы

Часто к власти приходит политическая партия, до этого находившаяся в непримиримой оппозиции к официальной власти. Она является замкнутой идеологизированной системой со всеми ее отличительными качествами, в том числе - малым числом членов и очень строгими правилами приема новых. Придя к власти, любая партия должна на кого-то опираться. Отсюда необходимость быстрого набора новых членов и вынужденное снижение моральных требований к ним. Но принятые на льготных условиях новые члены правящей партии могут не разделять ее конечных целей, так как они не прошли всей многоступенчатой системы отбора.

Таким образом, в этот период в государственной службе параллельно действуют несколько систем ценностей: старого строя, новой пришедшей во власть партии и случайных членов этой партии, которые могут быть представителями какой-то третьей и т.д. идеологизированных систем. Поэтому необходимо создавать новые правовые основы деятельности государственного аппарата, так как это можно осуществить в сравнительно короткие сроки, а мораль государственных служащих в новых условиях будет выстраиваться долго. Новое право будет ориентировано в ускоренном приобретении, формировании новой этики государственной службы.

Таким образом, этика госслужащего представляется достаточно нестабильным и зависящим от обстоятельств комплексом качеств. С другой стороны, государственный служащий – это лицо государства и нации, залог успешного функционирования государства. Поэтому существует ряд качеств, которыми госслужащий должен обязательно обладать.

Государственные служащие в своей практической деятельности постоянно сталкиваются с необходимостью разрешения сложных этических и моральных проблем. К ним относятся и проблема расходования государственных средств, и проблема перехода государственных служащих в частный сектор, и этические аспекты оказания влияния (проблема лоббирования), получения подарков и другие проблемы.

Исходя из этого во многих странах предпринимаются усилия по формированию у государственных чиновников таких качеств, как ответственность перед законом, честность, нравственность, стремление к совершенству в работе, самодисциплина, уважительное отношение к гражданам. Главное, что всегда требуется от служащего, - быть ориентированным на общественные интересы и ценности.

Помимо общих этических и профессиональных требований к управленческой деятельности, возникает ряд специфических требований к государственному аппарату, связанных с осуществлением государственными чиновниками властных полномочий. Главных из таких специфических требований этики государственного управления является соблюдение принципа нейтральности (беспристрастности) и принципа обеспечения государственного интереса, что всегда порождало сложную проблему конфликта интересов.

В этом же ряду находятся и другие специфические требования к поведению чиновников, такие как соответствие слова и дела, недопущение подмены моральных требований и социальных ожиданий общества (в первую очередь ожиданий социальной справедливости) корпоративными интересами бюрократического аппарата, недопустимость присвоения властных полномочий в ущерб исполнительным.

Существующей проблемой российской государственной службы является коррумпированность чиновников. Сложилась ситуация, при которой коррупция стала, с одной стороны, привычным явлением в жизни граждан и общества, а с другой стороны, одной из основных угроз национальной безопасности России, ведущим фактором стагнации экономики, сохранения и развития выраженного социального неравенства вопреки усилиям государства.

С коррупцией связаны и другие проблемы российской государственной службы. Так, в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» в качестве одних из характеристик государственной службы названы:

4. низкая эффективность государственных органов и государственных служащих и недоверие к ним граждан;

5. снижение престижности государственной службы и авторитета государственных служащих;

6. слабая разработанность и неэффективность механизмов профилактики и борьбы с коррупцией, а также правовых и организационных мер контроля со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов.

Проблемы российской государственной службы во многом решаются в рамках управления административной этикой. Реформирование государственной службы связано в первую очередь с совершенствованием законодательства о государственной службе, разработкой нового закона о свободе информации, внедрением стандартов и кодексов поведения чиновников, создание специального государственного органа для предотвращения и регулирования конфликтов интересов на государственной службе. Все это указывает на необходимость развития административной этики в России.