Стиль президентской политики

До сих пор мы основное внимание уделяли вопросу о влиянии института президентского правления на процесс выборов. Но тут можно с полным основанием возразить, что выборы - это одно, а период пребывания победившего у власти - совсем другое: разве победив, президент не может поставить себе целью залечить раны, нанесенные в ходе выборной кампании, и восстановить единство нации? Разве он не может предложить своим проигравшим соперникам - а не экстремистам из числа представляющей его коалиции - занять место в составе своей администрации и стать таким образом президентом всего народа? Подобный поворот событий зависит в основном от личности и политического стиля нового президента, но в гораздо меньшей степени от его главных политических противников. До выборов нет гарантий, что новый глава государства будет делать шаги к примирению. Необходимо соизмерять шаги, направленные на примирение с недавними оппонентами, с настроениями экстремистских союзников. Публичный отказ принять пальмовую ветвь мира может привести к ужесточению позиций обеих сторон и в конечном итоге не к уменьшению, а к усилению антагонизма и поляризации.

Ряд наиболее заметных воздействий системы президентского правления на политический курс кроется в самом институте президентства, с которым связаны не только широкие полномочия, заложенные в этой системе власти, но и ограничения, в том числе те, что предполагают необходимость сотрудничества с законодательным органом - весьма важное требование, когда в этом органе большинство составляют противники президентской партии. В первую очередь, однако, следует говорить о временных ограничениях, которые налагает на занимающего этот пост строго определенный срок полномочий, или заданное число сроков избрания.

По самой своей природе власть президента существует как бы в двух измерениях и в определенной мере носит весьма двойственный характер: с одной стороны, президент - глава государства и представитель всего народа; с другой - он выражает вполне определенный политический курс. Если же он стоит во главе многопартийной коалиции, он может быть выразителем определенной позиции в рамках более общего курса, выступая в союзе с представителями победившего на выборах альянса.

Президент может оказаться в затруднении в том, что касается соединения символического аспекта политики (роль, с которой, по Бейджхоту, безупречно справляется английский монарх и которую при республиканских парламентских конституциях успешно исполняли такие президенты, как Сандро Пертини (Sandro Pertini) в Италии и Теодор Гесс (Theodor Heuss) в Западной Германии) с отправлением функций действительного главы исполнительной власти и лидера определенной группировки, борющегося за главенство своей партии и проведение в жизнь ее программы. Не всегда легко быть, скажем, президентом всех чилийцев - и рабочих; трудно быть одновременно элегантным и обходительным хозяином дворца " La Moneda " (официальная резиденция чилийского президента) и оратором, выступающим с демагогическими речами на массовых митингах, организуемых на футбольных стадионах. Многие избиратели и представители ключевых групп элиты считают, что выступление во второй роли будет равнозначно предательству по отношению к роли первой, ибо президент как глава государства должен приподняться над партийными интересами, чтобы являть собой символ нации и олицетворять стабильность правительства.

Президентская система в отличие от конституционной монархии или республики, где есть и премьер-министр, и глава государства, не допускает такой тонкой дифференциации двух ролей.

Наиболее тревожным следствием взаимодействия между президентом и его избирателями является возникновение ложных представлений и подмена "народа" в целом группой своих сторонников. При этом есть опасность, что он будет рассматривать свою политику как отражение народной воли, а политику своих оппонентов - как злые козни, направленные на защиту узких интересов. Конечно, подобное отождествление лидера и народа имеет некоторый популистский оттенок и может даже стать источником силы. Вместе с тем это также чревато отказом признать ограничения своего мандата, на который явное большинство, не говоря уже о простом большинстве, может опираться как на демократическую основу проведения в жизнь своей программы. К сожалению, печальную возможность проявления холодного неуважения, игнорирования или открытой вражды со стороны президента по отношению к оппозиции никак нельзя сбрасывать со счетов.

В отличие от находящегося на недосягаемых высотах Олимпа президента премьер-министр обычно является также членом парламента, который, даже сидя в ложе правительства, остается частью более крупного руководящего органа. В определенные моменты он должен встречаться со своими сотоварищами-законодателями на равных условиях, как это делает, например, английский премьер-министр в период традиционной процедуры ответов на вопросы в палате общин. Если он возглавляет коалиционное правительство, правительство меньшинства или его партия имеет лишь минимальный перевес в парламенте, то практически исключено невнимание его к мнению парламента, в то время как президент возглавляет совершенно независимый орган и говорит с членами парламента, выдвигая при этом свои собственные условия. В президентских режимах особенно неопределенным является положение лидеров оппозиции, которые вообще не могут занимать никакие государственные посты и не имеют даже того полуофициального статуса, каким обладают, скажем, лидеры оппозиции в Англии.

Отсутствие при президентских режимах монарха или "президента республики", который символически может действовать как сдерживающий институт власти, лишает эту систему гибкости и всяких средств ограничения власти. Зачастую такая нейтральная фигура может сыграть роль морального балласта в случае кризиса или действовать в качестве сдерживающей силы в отношениях между премьером и его оппонентами, в числе которых могут оказаться не просто политические противники, но и военные лидеры. Парламентский режим имеет спикера или председателя парламента, который способен в определенной мере сдерживать антагонистов в рядах парламентариев, включая самого премьер-министра.

Проблема двойной законности

В силу своего институционного положения президент становится главной фигурой, на которую делают ставку его сторонники. Они склонны преувеличивать его власть и могут быть агрессивны к его противникам.

В парламентских системах министры находятся совсем в ином положении, чем работники кабинетов при президентских режимах. В коалиционных правительствах и в правительствах меньшинства премьер-министры, как правило, держатся на более равной ноге с министрами своего кабинета, чем президент с назначенными им же членами правительства. (Здесь следует, однако, отметить, что определенные тенденции могут иногда привести к образованию институтов типа немецкой "канцлер-демократии", при которой премьер избирает свой кабинет без одобрения парламентом кандидатур отдельных министров.) Парламентские системы, в рамках которых действуют партии с жесткой партийной дисциплиной, а премьер-министр пользуется поддержкой абсолютного большинства парламента, имеют тенденцию перерастать в системы, близкие к президентским режимам. Тенденция к персонализации власти в современной политике, главным образом под влиянием телевидения, способствовала не только росту независимости министров, но и снижению степени коллегиальности и коллективной ответственности кабинетных правительств.

В президентском кабинете значительно меньше вероятность появления сильных, независимо мыслящих членов правительства. Должностные лица президентского кабинета занимают свои посты лишь по прихоти его главы; будучи уволены, они вообще, как правило, исчезают из поля зрения общества. Министры кабинета, возглавляемого премьером, напротив, не являются "креатурами" последнего: обычно они - его коллеги по парламенту и могут, выйдя из состава кабинета, вновь занять там свои места и "беспокоить" своими вопросами премьера на партийных конференциях и в ходе обычной работы парламента столь же свободно, как и все прочие его члены. Более того, президент имеет возможность намного более эффективно защищать членов своего кабинета от критики, в то время как члены кабинета премьера вынуждены регулярно представать перед парламентом, отвечая на различные вопросы, в крайних случаях могут оказаться перед лицом вотума недоверия.

Нет необходимости вникать во все тонкости взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти при различных президентских режимах, чтобы убедиться в том, что все такие системы основаны на двойной демократической законности; при этом не существует демократических принципов разрешения споров между исполнительной и законодательной властями в отношении того, какая же из них фактически является выразительницей воли народа. На практике, особенно в тех развивающихся странах, где существуют большие диспропорции между регионами в том, что касается их развития, существует и большая вероятность расхождения во взглядах законодателей и президентской команды. Территориальный принцип представительства зачастую вкупе с неравноправным представительством или наличием федеральных институтов, подобных верхней палате с непропорциональным представительством, предоставляет слишком много прав в законодательной области малым городам и сельским районам, что дает президенту основания сомневаться в демократизме своих оппонентов. Он может даже обвинить их в том, что они представляют лишь местную олигархию или узкие собственнические интересы своих "клиентов". Может быть, иногда такие обвинения и справедливы, но тут неизвестно, что лучше: отдавать свои голоса по указке местной знати, племенных вождей, крупных землевладельцев, священников или даже своего непосредственного начальника или же по указке профсоюзов, органов местного самоуправления или партийного аппарата. Как бы то ни было, современная городская элита будет по-прежнему весьма скептически относиться к демократическому характеру представительства законодателей из сельских и провинциальных округов. В этой ситуации президент, раздосадованный, скажем, непримиримостью законодателей, может поддаться искушению поднять народ против предполагаемых олигархов и тех, кто преследует исключительно собственные интересы, и провозгласить себя единственным представителем народа и призвать своих сторонников к массовым выступлениям против оппозиции. Вполне вероятно и обратное: в ряде стран президент может представлять интересы избирателей, придерживающихся более консервативных взглядов, или провинциальных избирателей и опираться на их поддержку в борьбе против более урбанизированных и прогрессивных слоев общества.

Но представляется особенно опасным, что при отсутствии какого-либо принципиального способа определения подлинного носителя демократической законности президент может использовать чисто идеологические формулировки для дискредитации своих противников, а соперничество между институтами власти может таким образом приобрести характер взрывоопасного социально-политического конфликта. Напряженность в отношениях между институтами власти, которая в ряде случаев может быть снята путем переговоров или с помощью средств правового характера, способна выплеснуться на улицы в тех странах, которым повезло значительно меньше в этом отношении.

Вопросы стабильности

Часто можно слышать разговоры о том, что преимущество президентской формы правления состоит в гарантированной стабильности исполнительной власти. Эту черту противопоставляют слабости парламентской формы правления, при которой нередко разражаются кризисы кабинетов и происходят их смены, особенно в странах Западной Европы, где установилась система многопартийной демократии. Нет сомнения, что наличие политической нестабильности в период Четвертой и Пятой республик во Франции (и позднее в Италии и Португалии) способствовало тому, что многие ученые - в первую очередь в Латинской Америке - в целом скептически настроены к парламентаризму, предпочитая президентскую форму правления. При этом как-то упускается из виду большая степень стабильности, которая в действительности присуща сформированным парламентом правительствам. Непостоянство часто скрывает от глаз исследователей преемственность партий у власти, длительность существования коалиций и то, что лидеры партий и ключевые министры "мужают" в ходе кабинетных кризисов, не оставляя при этом своих постов. Кроме того, исследователи вопросов стабильности правительств упускают из виду нестабильность президентских кабинетов; мало кто замечает также, что парламентские системы - именно в силу своей кажущейся нестабильности - редко впадают в глубокие кризисы. И это не случайно: ведь премьер-министра, оказавшегося замешанным в скандале или потерявшего доверие своей партии или коалиции большинства, чье пребывание на занимаемом посту может спровоцировать серьезные потрясения, устранить от власти намного легче, чем коррумпированного или ставшего очень непопулярным президента. Если столкновение различных интересов не дает возможности сформировать законный с точки зрения демократии кабинет, парламент имеет возможность в конечном итоге избрать нового премьер-министра, который должен будет сформировать новое правительство. В ряде более серьезных случаев назначаются новые выборы, хотя они зачастую и не решают многих проблем и могут даже (как в случае Веймарской республики в период 30-х годов) усугубить их.

Правительственные кризисы и министерская чехарда при парламентской системе правления совершенно исключены в президентском правлении в силу жестко определенного срока правления. Слабой стороной президентства как раз и является отсутствие гибкости в условиях постоянно меняющейся ситуации. Вопрос о смене президента, потерявшего доверие своей партии или народа, чрезвычайно сложен. Даже когда поляризация сил приводит к актам насилия и противозаконным действиям, упрямый носитель власти может делать вид, что ничего не случилось. Громоздкие механизмы, предусматривающие его снятие в пользу более способного и примирительно настроенного преемника, могут сработать слишком поздно. Импичмент - это процесс гораздо более неопределенный и долговременный, особенно если сравнить его с простым вотумом недоверия правительству со стороны парламента. Воинственно настроенный президент может повести дело так, что его противники выступят за устранение его от власти, не дожидаясь окончания срока его полномочий, однако не существует конституционных путей смещения президента, за исключением импичмента и вынужденной отставки. Более того, даже эти закрепленные законом методы устранения президента от власти связаны с определенным риском; например, его сторонники могут посчитать себя обманутыми и сплотиться вокруг него, обострив таким образом кризис еще больше. Политические лидеры вряд ли смогут в одиночку разрешить эту проблему и вынуждены будут обратиться к народу (или сделать вид, что обращаются к народу) или к таким недемократическим учреждениям, как суды, или в самом последнем случае прибегнуть к помощи военных. И то, что при парламентской системе правления вылилось бы в очередной правительственный кризис, при президентской системе свободно может переродиться во всеобщий кризис режима.

Та же жесткость налицо и в случае смерти или неспособности президента отправлять свои функции. В последнем случае существует соблазн скрыть болезнь главы государства до конца срока его правления. На случай смерти президента, его отставки, импичмента или болезни конституция очень часто предусматривает автоматическое и немедленное вступление в должность вице-президента с целью не допустить периода "междуцарствия" или вакуума власти. Однако институт вице-президентства, так успешно функционирующий в Соединенных Штатах, может не столь гладко сработать в других странах. В этой связи особая опасность таится для тех из них, где конституции, подобно Конституции Соединенных Штатов до принятия двенадцатой поправки в 1804 году, предусматривают возможность того, чтобы победившие на выборах кандидат в президенты и кандидат в вице-президенты принадлежали к разным партиям. Тогда в случае смерти или ухода президента со своего поста сторонники бывшего главы государства могут отказать его законному преемнику, принадлежащему к другой партии, в своей поддержке, ссылаясь на то, что не они его избирали и поэтому его вступление в должность не является демократически законным.

Вряд ли удастся сейчас найти много конституций, которые допустили бы выборы пары типа Джефферсон - Бэр (Jefferson - Burr) в США в 1800 году. В большинстве нынешних конституций содержится требование, чтобы кандидаты на посты президента и вице-президента выдвигались одновременно и выборы их производились по единому списку. Но все это меры чисто формального характера, которые зачастую не могут повлиять на критерии выдвижения кандидатов.

Не вызывает сомнений, что кандидатура вице-президента может выдвигаться в целях сбалансирования позиций различных сил, а сам он сможет расходиться во мнениях с президентом. Известны случаи, когда на вице-президентский пост намеренно подбиралась слабая фигура с тем только, чтобы избежать возможных посягательств на свою власть; известны случаи, когда президент делал вице-президентом собственную жену. В рамках президентской системы правления нет никаких гарантий, что избиратели или политические лидеры голосуют за вице-президента, которого они охотно и по своей воле избрали бы на место бывшего президента. Таким образом, преемственность, которую обеспечивает институт автоматического заступления вице-президента на пост президента, зачастую оказывается скорее фикцией, чем реальностью. Остается еще, правда, возможность создания кабинета, исполняющего обязанности главы государства до проведения - в самые сжатые сроки - новых выборов. Однако сомнительно, чтобы жестокий кризис, в результате которого только и может произойти подобная передача власти, будет благоприятствовать проведению новых президентских выборов.

Фактор времени

По определению, демократия - это вид руководства, ограниченного временем. Это режим, при котором избиратели могут на регулярной основе требовать у правителей отчета о проделанной работе, периодически заставляя их менять политический курс. Ограниченный период времени между выборами является, возможно, наиболее важной гарантией против излишнего усиления власти - и последней надеждой для проигравшего меньшинства. Недостаток этой системы кроется, однако, в том, что временные ограничения мешают правительству выполнить свои предвыборные обещания. Если эти обещания включают, скажем, долгосрочные и значительные программы социальных преобразований, большинство правительств могут не успеть претворить в жизнь свои программы лишь из-за слишком недолгого пребывания у власти. С другой стороны, президентская власть слишком сконцентрирована в одних руках и столь велика, что было бы просто опасным не попытаться сдержать ее, ограничивая число сроков переизбрания президента. Подобные ограничения могут вызвать сильное недовольство, особенно когда президент чрезмерно честолюбив; зачастую попытки изменить подобное правило под лозунгом "преемственности политики" могут казаться весьма привлекательными.

Даже если президент и не слишком амбициозен, ограниченные временные рамки при желании осуществить свою программу не могут не сказаться на всем стиле его политического руководства. Озабоченность по поводу изменения принятого политического курса и характера возможных преемников способствует росту того, что Альберт Хиршман (Albert Hirschman) называл "vouloir conclure" - желание закончить, довести дело до конца. Это приводит к выдвижению президентом непродуманных политических инициатив, принятию явно поспешных шагов по осуществлению своей программы, вызывает неоправданно гневную реакцию на действия законной оппозиции, порождая еще множество других бед. Отчаянно стремясь "отстроить свой Brasilia", или осуществить свою программу национализации, или провести земельную реформу до истечения возможного срока своих полномочий, президент склонен к неразумной трате денежных средств и рискованным действиям, вызывающим поляризацию сил в стране, - и все это лишь для того, чтобы добиться поставленной цели. Премьер-министр, надеющийся вместе со своей партией или правящей коалицией победить на следующих выборах, вряд ли будет действовать, очертя голову. Премьер-министры оставались у власти при нескольких созывах законодательных органов, не вызывая при этом ни у кого страха перед возможностью зарождения диктатуры.

Строго определенный срок пребывания у власти и ограничения, касающиеся переизбрания, являются институтами, имеющими непреходящую ценность в рамках президентских конституций; отсюда следует, однако, что политическая система должна каждые четыре года - или около того - выдвигать способного и достаточно популярного лидера, и какой бы "политический капитал" не нажил освобождающий свой пост президент, его не смогут использовать после истечения срока полномочий.

Все политические лидеры вынуждены настороженно относиться к честолюбивым устремлениям политиков "второго эшелона", которые склонны иногда вести свою собственную игру в целях повышения своих шансов на занятие поста президента, а то и просто плести интриги. Жестко и определенно установленный президентской конституцией срок передачи власти лишь обостряет опасения президентов на этот счет. Прибавьте к этому желание сохранить власть - и элементарная логика подскажет вам, что своим заместителем и возможным преемником президент обязательно изберет человека, послушного его воле, но отнюдь не лидера по натуре.

Неизбежность перехода власти в другие руки создает также напряженность в отношениях между экс-президентом и его преемником. У нового человека у власти может возникнуть соблазн утвердить свою независимость и продемонстрировать свое нежелание следовать по стопам предшественника, даже если оба они принадлежат к одной партии. Со своей стороны бывшему президенту трудно смириться с окончательной потерей власти, а также с сопутствующими ей льготами и преимуществами.

Из-за таких противоречий могут иногда распадаться целые партии и коалиции, а также порождаться интриги, если остающийся крупной политической фигурой бывший президент ведет закулисную игру с целью подчинить своему влиянию преемника, воспрепятствовать проведению его политического курса или подорвать его лидирующие позиции в партии.

Нет никакого сомнения, что аналогичные проблемы могут точно так же возникать и при парламентской форме правления, когда, например, крупный лидер оказывается не у дел, но горит желанием вернуться к активной политической жизни. Однако парламентские системы - в силу ряда причин - легче справляются с подобными трудностями. Острая необходимость сохранить единство партий, почтение, испытываемое перед видными деятелями партии, а также ясное осознание новым премьер-министром, что он нуждается в поддержке своего предшественника, даже если последний не входит в состав его кабинета или принадлежит к другой партии, - все эти соображения способствуют сохранению согласия. Лидеры одной партии могут сменять друг друга на посту премьера; каждый из них хорошо понимает, однако, что другой может прийти ему на смену в любой момент и что конфронтация дорого обойдется им обоим - именно поэтому они добровольно делят власть. Та же логика применима и к отношениям между лидерами соперничающих партий или парламентских коалиций.

Временные ограничения, которые ассоциируются с президентской властью, плюс принцип "все или ничего", лежащий в основе президентских выборов, придают в этом случае борьбе за власть более драматический и решительный характер. Политические переориентации, которые могут иметь место при парламентской системе в период между выборами и в кулуарах законодательной власти, при президентском режиме происходят на виду у всех, являясь неотъемлемой частью создания победоносной коалиции. При президентской системе власти время становится чрезвычайно важным фактором политики. Да и политика здесь делается совсем по-иному. С приближением президентских выборов позиции должны быть определены четко и решительно - ибо, если победившая сторона отойдет от своих обещаний до проведения следующей кампании, это может легко быть представлено как предательство интересов избирателей. Даже неизбежные компромиссы заключить намного труднее, если существует опасность, что забытые компромиссы могут быть дискредитированы.

Президентский режим оставляет намного меньше места для достижения консенсуса, молчаливо разделяемого всеми, изменения коалиций и заключения компромиссов, которые, какими бы дальновидными они ни представлялись, трудно оправдать в глазах общественности.

"Межсоциальные" методы достижения компромисса, переговоров и разделения власти при президентских системах сыграли важную роль в возвращении к власти демократических правительств в Колумбии, Венесуэле и несколько позднее в Бразилии. Но эти методы - неизбежные отклонения от правил игры, предпринятые с целью сокращения возможности выбора у избирателей до границ того, что весьма неопределенно, но довольно уничижительно именуется "демокрадура". Восстановление демократии, без сомнения, потребует создания межсоциальных стратегических образований, таких, как широкие коалиции, и заключения множества пактов; недостатком же президентской системы является то, что она придает всем этим формам жесткий и официозный характер. Они становятся обязательными на четко определенный период времени, в течение которого возможности пересмотра или обсуждения изменения условий принятых договоренностей весьма ограничены. Более того, как показывает пример Колумбии, подобные договоренности лишают избирателей определенной свободы выбора; парламентские системы типа испанской с ее консенсусом делают намного более вероятной возможность того, что межсоциальные соглашения заключаются лишь после выступления народа.