Государственная и муниципальная политика в сфере культуры и досуга.

Целью Российского государства и общества на современном историческом этапе является сильная, единая, независимая во всех отношениях Россия, приверженная собственной модели общественного развития и при этом открытая для сотрудничества и взаимодействия со всеми народами, государствами, культурами.

Для достижения этой цели необходима реализация четко сформулированной и настойчиво, последовательно реализуемой государственной культурной политики. Это связано с тем, что многонациональность, многоэтничность нашей страны обусловила исторически сложившуюся роль культуры как главного инструмента передачи и воспроизводства традиционных нравственных ценностей российского общества.

Государственная культурная политика должна строиться на следующих принципах:

- влияние культуры на все аспекты политики государства и сферы жизни общества;

- понимание культуры России как неотъемлемой части мировой культуры;

- приоритет права общества на сохранение материального и нематериального культурного наследия России перед имущественными интересами физических и юридических лиц;

- сочетание универсальности цели государственной культурной политики и уникальности субъектов и объектов культурной деятельности;

- территориальное и социальное равенство граждан при реализации права на доступ к культурным ценностям и участие в культурной деятельности;

- преобладание качественных показателей при оценке эффективности достижения целей государственной культурной политики.

Управление сферой культуры является важным направлением муниципальной социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной территории.

Право участия в культурной жизни и пользования учреждениями куль­туры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина РФ гарантируются Конституцией РФ[3]. Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»[4] был первым «отраслевым» законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры.

Культура - это исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми культурных ценностях. Отрасль культуры призвана сохранять исторические, национальные памятники куль­туры, пополнять копилку культурных достижений в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, зодче­ства, приобщать людей к творениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области культуры.

Культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, мир символики, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и ме­тоды научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации допускаются все формы собственности на культурные ценности, здания, соору­жения, имущественные комплексы, оборудование и другое имущество культурного назначения.

Культурное наследие - это материальные и духовные ценности, создан­ные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности народов, их вклада в мировую цивилизацию. Культурное наследие народов РФ, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортимент­ных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации. Приватизация других объектов культуры допускается в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации, при условии сохранения культурной деятельности в качестве основного вида деятельности, сохранения профильных услуг, организации обслуживания льготных категорий населения. Культурные блага - услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.

Культурная деятельность - деятельность по сохранению культурного наследия, созданию, распространению и освоению культурных ценностей и благ. К отрасли культуры относятся разнообразные организации и виды деятельности: Культурно-просветительская деятельность; театрально-концертная деятельность; цирковая деятельность; декоративно-прикладное искусство; библиотечное дело; музейное дело. Формирование и осуществление осмысленной культурной политики является одной из важных задач государства, во многом определяющих его жизнеспособность и место в цивилизованном мире. Государство должно, с одной стороны, формировать культурную жизнь общества в целом, с другой стороны, согласовывать культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.

К полномочиям федерального уровня власти относится определение политики в области культуры и искусства, приоритетов реформирования отрасли, определение в федеральном бюджете необходимых финансовых средств для решения этих задач, контроль и финансирование деятельности государственных учреждений культуры. На уровне субъектов РФ реализуются федеральные программы в области культуры и искусства, разрабатываются особые целевые программы, а также необходимые для осуществления региональной политики нормативно-правовые и организационно-методические документы, предоставляется материально-финансовая, методическая и иная помощь учреждениям культуры и искусства. Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной политики. Федеральный закон[5] относит к вопросам местного значения поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, организацию библиотечного обслуживания населения, охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения. К компетенции муниципальных районов отнесена организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

Объем отдельных государственных полномочий в области культуры органов власти различного уровня зафиксирован в Конституции РФ[6], а также в ряде федеральных законов[7]: федеральных законах от 17.06.96 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 06.01.99 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах», от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия и памятниках истории и культуры народов Российской Федерации» и др.) и касается всего спектра культурной деятельности в отношении сохранения материального и нематериального культурного наследия, развития национальных культур.

Это важно, поскольку наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится соответствующим законом субъекта РФ и сопровождается согласно Федеральному закону[8] и Бюджетному кодексу РФ необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами. Однако законодательство лишь декларирует комплекс действий по управлению ресурсами культуры в целях обеспечения государственной культурной политики на муниципальном уровне. Фактически же муниципальные образования осуществляют государственные полномочия в сфере культуры за счет собственных средств и ресурсов (по поддержке народных художественных промыслов, местных национально-культурных автономий и др.). Разработка целевых программ и создание общественных фондов. Среди мер по сохранению полномочий в сфере культуры в муниципальных образованиях должны быть предусмотрены целевые программы культурного развития муниципальных образований, либо раздел о культуре в программах комплексного социально-экономического развития муниципальных образований[9], а также пути их выполнения. Органы управления культурой уровня субъекта РФ должны способствовать созданию в муниципальных районах и городских округах общественных фондов поддержки культуры[10], что, однако, не везде поддерживается чиновниками и мало реализуется на практике.

1.2. Организация управления и финансирование культуры в муниципальном образовании.

Органы местного самоуправления осуществляют строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий. В собственности муниципальных образований могут находиться имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы, иные объекты культуры (музеи, галереи, библиотеки и т. д.).

Финансирование муниципальной сферы культуры осуществляется за счет бюджетных средств и оказания платных услуг. Общественные объединения, предприятия, организации и граждане имеют право самостоятельно или на договорной основе создавать фонды для финансирования культурной деятельности. В качестве соучредителей фондов могут выступать также и органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, участвуя в осуществлении государственной политики в области культуры, не могут вмешиваться в творческую деятельность граждан и их объединений, за исключением случаев, предусмотренных законом (если эта деятельность ведет к пропаганде войны, насилия, жестокости и т. д.).

При развитой инфраструктуре каждый вложенный бюджетный рубль должен обеспечивать приток не меньшей доли внебюджетных доходов. Если же сбалансированной инфраструктуры нет, то и доходов ждать неоткуда. Это не значит, что люди не тратят деньги на культуру – просто эти средства рассеиваются. Нужны специальные управленческие технологии, которые позволяют эти средства «улавливать», аккумулировать и направлять на цели развития.

Вот причина, по которой нам не удалось за последнее благополучное десятилетие добиться каких-то заметных качественных изменений. У нас по-прежнему изношенная материально-техническая база, у нас такая же не отвечающая современным запросам инфраструктура и тусклый перечень услуг, у нас очень отстает уровень оплаты труда в сфере культуры и, значит, туда не идут работать перспективные творческие молодые люди. Отрасль культуры в муниципальном образовании живет бедно, но и свои функции выполняет из рук вон плохо. Можно даже заострить этот тезис, заявив, что в процессе развития сфера культуры чаще всего выполняет функцию тормоза. Безусловно, можно найти отдельные учреждения - своего рода «звездочки», которые выводят в свет оригинальные проекты, осваивают новые возможности. Благотворительные фонды и эксперты пытаются их поддерживать.

В то же время основная масса учреждений культуры не в состоянии даже описать продукт, который они производят. Чаще всего в качестве продукта сферы культуры называют элементарные виды деятельности, которые закрепляют в обществе консервативные ценности, отвечающие предыдущему этапу развития. В бюджетной сфере культуры не любят рисковать. Сюда традиционно шли работать люди, ориентированные пусть на небольшое, но гарантированное обеспечение своей деятельности.

Проблема отрасли культуры заключается в том, что нет ясного понимания того, в каком направлении мы, как представители культуры, должны двигаться. Вновь создаваемые культурные кварталы или иные культурные образования, должны точно отображать значение перспективной культуры, как специфического инструмента развития, должны работать на опережение. Если же все усилия мы направляем на воспроизведение сплошь архаических, стереотипных структур сознания, а в качестве культурных героев в городах будут символически закрепляться персонажи, олицетворяющие простые и, прежде всего, силовые решения (Сталин, Дзержинский), то совершенно непонятно, каким образом в дальнейшем будут развиваться сложные, тонкие управленческие методы местного развития, включающие диалог в обществе, взаимное согласование интересов различных социальных групп. Массовой культурой у нас называется псевдонародная «группа в кокошниках», которая автоматически готова быть «подтанцовкой» в столь же рутинно организованных и слабо осознанных культурных событиях.

Больше претензий к централизованной системе управления и финансирования культурой. Там кроется главная причина. Денег стало больше, а результата меньше, потому что абсолютно лишена персонификация в части производства продукта, распределения и вознаграждения за произведенный продукт.

Органы местного самоуправления должны исходить в своей деятельности в этой сфере из признания равного достоинства культур, равенства прав и свобод в области культуры всех проживающих на территории муниципального образования этнических общностей и религиозных конфессий. Органы местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям муниципальное имущество в собственность или аренду. Они также решают вопросы финансовой поддержки местных национально-культурных автономий в соответствии с действующим законодательством.

Деятельность органов местного самоуправления в области культуры должна быть направлена на обеспечение общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей для населения. В пределах своей компетенции органам местного самоуправления следует создавать условия для развития сети специальных учреждений и организаций: школ искусств, студий, курсов, - оказывать поддержку этим учреждениям, обеспечивать доступность и бесплатность для населения основных услуг библиотек, расположенных на территории муниципальных образований, других учреждений культуры.

Органы местного самоуправления вправе приостанавливать предпринимательскую деятельность организаций культуры, если она наносит ущерб уставной деятельности организации, до решения суда по данному делу. Осуществляя контрольные функции в сфере культуры, органы местного самоуправления осуществляют охрану памятников природы, культуры, истории, находящихся в их ведении.

ГЛАВА 2. деятельность по управлению развитием сферы культуры и досуга муниципального образования на примере панинского муниципального образования.